분권과 혁신을 향한 지역균형발전방안

박양호(국토연구원, 국토계획,환경연구실장)

1. 개 념

* 지방자치제 실시 10년을 통해 몇가지 교훈을 얻을 수 있음

- 지방자치제 실시가 국토균형발전을 자동적으로 보장하지 않음

- 지역균형발전이 오히려 지방자치제의 정착을 위한 필요조건

- 지역균형발전과 '실질적' 지방자치가 병행되어야 하고, 상호지원적(mutual supportive)이어야 함

* 지역균형발전과 '실질적' 지방자치가 병행, 상호지원적이 되기 위해서는 [분권]과 [혁신]의 상호 연계 및 시너지구조가 만들어져야 함

* 따라서 [분권]과 [혁신]에서 분권은 분산을 포함하는 개념이며, 혁신은 전통적인 기술혁신 뿐만 아니라 제도혁신을 포함

* 특히 결과로서의 혁신인 오메가혁신은 [분권]과 [혁신]을 포괄하는 개념이며, 더욱 나은 국토상태(Territorial Betterment)를 의미

2. 실태와 전망

가. 실 태

* 우리나라의 국토불균형개발 문제는 60년대의 산업화과정에서 심화되어, 오늘날 전반적인 국가경쟁력 약화, 지역갈등의 문제를 야기

* 오랜 중앙집권주의 체제하에서 제반기능의 수도권집중 정도는 OECD 국가를 포함하여 세계적으로 유례가 드물고 폐해가 심각

- 수도권과 지방간의 기회격차가 거의 줄어들지 않고 있는 가운데, 수도권의 과도한 집중은 난개발, 교통, 환경, 주택, 에너지 등의 과밀비용을 증가

- 지방은 수도권집중으로 인한 상대적 불익에 따른 좌절의식 팽배 및 최근에는 중앙과 지방의 갈등 확대로 변화 추세

- 특히 IMF 이후 지방경제의 전반적인 쇠퇴

- 지역간 대립,갈등을 유발하여 21세기에 필수적인 국력결집에 저해요인

지역간 기회격차 추이

(단위: %)

주: 전국대비 연도별 제조업체수, 제조업고용자수, 도로연장, 의사수, 은행예금, 은행대출, GRP, 대졸이상학력인구 비중의 평균치임(GRP는 1985년부터 적용)

나. 원인,반성

* 한국에서의 지역불균형은 정치, 경제, 사회 등 모든 분야에서의 중추관리기능이 수도권에 집중되어 있어 전반적으로 수도권과 지방간의 종속관계 지속 때문

* 국토균형발전시책 수립 및 추진상의 문제 노정

- 지방을 육성하는 적극적 시책보다는 수도권의 집중을 억제하는 소극적 시책에 의존

- 범정부 차원의 지속적인 일관성 있는 시책의 결여

- 민원, 정치논리가 지역균형발전을 저해

- 지방자치를 위한 실질적 행,재정적 권한이양 미흡

- 국토균형발전을 통합,조정,관리할 범정부적 행정체제 및 재정적 수단 미흡

다. 문제의 가중 전망

* 미래에도 수도권으로의 집중 우려

- 지금과 같은 추세라면 46.3%(2000)의 수도권 인구집중도가 2010년경에는 50% 수준으로 증가

- 산업의 지식정보화, 국제화에 따라 수도권집중의 새로운 요인 증가

- IMF 구조조정에 따른 실업자가 일자리를 찾아 수도권으로 집중 우려

- 지방도시가 침체된 상태에서 고속철도가 개통되면 수도권으로 인구,산업이 몰리는 블랙홀효과 우려

라. 외국의 경우

* 수도권의 집중문제를 안고 있던 주요 외국 중 프랑스, 영국의 경우는 수십년간 지속된 국토균형시책으로 성공을 거두었으며, 일본의 경우 수도를 지방으로 옮기는 특단의 계획을 추진 중

- 佛 : 총리직속의 국토정책기획,추진단(DATAR)를 '63년도에 설립하여 범정부적 총괄,조정 강화, 공공기관의 지방이전 (10년간 3만명의 공무원을 지방분산, 국립행정학교(ENA)의 지방이전 추진)

- 英 : 런던 수도권이외 지역으로의 차등적 보조제도의 지속적 추진 및 공공기관의 강력한 지방분산 추진

- 日 : 동경 수도권인구의 지속적 집중으로 [국회 등의 이전에 관한 법률]을 제정('92.12)하고 수도 이전대상도시 선정 작업 중 (2010년까지 1단계로 국회 이전계획)

3. 기본방향과 주요전략

가. 한국형 국토균형발전을 위한 기본방향

* 지역균형발전을 위해서는 ①수도권에 소재하는 주요 중추기관을 지방으로 분산함과 동시에, ②지방을 전략적으로 육성함에 중점을 둬야 함

- 수도권 집중의 구심적 소용돌이를 극복하고 지방의 획기적 육성을 위한 새로운 물꼬를 만들기 위해 국가공공기관의 지방분산을 추진

- 국가공공기관을 수용하는 지방거점도시를 중심으로 산,학,연,관 복합체 도시발전프로젝트를 추진하여 지방육성의 선도(先導) 기반을 형성

- 지역특성을 중시하여 지역별 전략산업의 육성 및 관련 인력양성기반을 마련

- 지자체의 권능을 강화하고 중앙정부와 지자체간의 동반자적 대등관계 구축

- 지역균형발전을 범정부 차원에서 시행하기 위한 행,재정,법적 추진기반을 구축

나. 추진전략

3. 전략별 추진방안

가. 국가 공공기관의 지방이전

(1) 이전대상기관

< 소극적 이전 >

* 중앙행정부처를 제외한 청단위기관, 부처소속기관, 정부투자기관, 정부출연기관 등을 대상

* 업무의 독립성, 지역과의 연계성, 분산효과의 정도 등을 고려하여 이전기관을 선별

< 적극적 이전 >

* 권력의 지방분산을 촉진하고 수도권과밀해소와 지방육성의 새로운 계기와 물꼬를 만들기 위해 일부 중앙행정부처의 지방이전,분산을 추진

* 집행기능의 정도, 지역과의 연계성, 방문객수 등을 고려하여 이전대상 중앙부처를 선별

※ 일부에서는 국회를 지방으로 이전하여 중앙행정부처 등 공공기관이 자발적으로 지방이전을 선택할 수 있도록 유도해야 한다는 주장이 있음

(2) 비 교

< 장 점 >

* 소극적 대안의 경우, 과거의 1차,2차 공공청사이전의 연장선상에서 기관이전 추진이 가능

* 적극적 대안의 경우, 중앙부처가 모범을 보임으로써 이전의 파급효과가 크고, 과거 정부에서 볼 수 없던 국토균형발전을 위한 특단의 대책이 될 수 있음

- 일부 중앙부처의 이전에 대한 수도권의 반발은 매우 적으나, 지방은 대환영의 분위기

< 예상되는 문제와 해결책 >

* 소극적 대안의 추진시

- 청단위 기관은 거의 대전으로 옮겨간 상태여서 정부투자,출자,출연기관이 이전대상기관이 되어 공공기관 지방이전 효과가 반감

- 부처 산하기관마다 노동조합이 있어 중앙부처의 솔선수범이 없는 상태에서는 반발 예상

* 적극적 대안의 추진시

- 국무회의, 부처간 협조, 국회관계 등에서 애로발생 우려

※ 독일은 통일후 중앙행정부처를 본(5개 부처)과 베를린(10개 부처)으로 분산 배치

- 다만, 분산배치에 따른 문제점은 정보통신기술, 기간교통망활용 등을 통해 어느 정도 해결은 가능

1. 국무회의(매주 火曜日) 및 차관회의(매주 木曜日) 날짜와 맞추어 경제장관,차관회의, 당정회의, 부처 팀별회의를 개최함으로써 효율적인 국정협의체제로 변화 가능

2. 고속철도 등으로 반나절생활권이 현실화되어 업무협의시 신속한 이동이 가능하고, 정보통신망의 발달로 일부 회의는 화상회의 등으로 가능 (지방거점도시 대부분이 공항 보유)

3. 국무회의, 부처간 업무회의 등도 정기적으로 지방에서 개최 가능

4. 국회 등의 관계에서도 필수인원만 국회이동 보고,협의 가능

< 대안의 선택 >

* 수도권 과밀해소와 지방육성의 특단의 대책으로서 적극적 대안이 바람직스러움

(3) 이전기관,직원에 대한 지원

* 청사건축, 부지마련 및 건축비지원, 지방세 등의 지원

* 주택분양권, 이전수당, 자녀교육수당 등 지급

(4) 재원 마련

* 자산매각자금(정부투자기관, 정부출연기관 등), 국유재산관리특별회계(정부기관) 등으로 충당

* 청사매각은 이전기관이 자체적으로 시행하되, 일정 유예기간후에도 매각이 되지 않을 경우에는 토지공사 등에서 매입

- 토지공사는 채권발행을 통해 자금을 조달하고 매입부동산을 유동화하여 자금을 회수

(5) 단계적 추진

* 국가공공기관 3단계 이전계획에 따라 추진함이 바람직

- 1단계 : 일부 기관부터 시범적 이전

- 2단계 : 이전기관을 확대 추진

- 3단계 : 이전기관의 1,2단계 평가후 확대 추진

(6) 이전효과

* 일부 중앙정부부처 및 산하공공기관 직원이 지방으로 이전할 경우, 관련 민간기업의 추가 이전, 가족 등의 이주 등에 따라 수도권으로부터의 인구 지방분산효과 유발 전망

* 침체에 빠진 지방경제 활성화를 촉진

* 특히, 부처 이전도시는 특정분야에서 한국을 대표하는 21세기 先進型 산업수도(産業首都)로 도약 가능하여 지역별 경쟁우위 확보 전망

* 이전하는 정부부처가 중심이 되고 관련 공공기관, 민간기업, 지자체가 지역을 발전시키려는 새로운 계기가 조성될 것임

나. 산,학,연,관 복합의 지방거점도시 프로젝트 추진

(1) 산,학,연,관 복합의 지방거점도시 선정과 특구의 조성

* 이전하는 국가공공기관, 관련 민간기업, 관련 연구소 또는 대학기능의 복합체로서 공공기관이 연계된 집적을 선도하는 도시를 중점 개발

* 개발도시의 선정

- 지방의 기존거점도시에 조성하는 방안 및 복합신도시로 조성하는 방안 병행

※ 복합신도시의 경우 교육, 공원, 스포츠,레저시설 등을 충분히 확보하여 쾌적한 주거환경과 여가활동이 보장될 수 있는 [국제수준의 미래형 도시공간] 조성

* [산,학,관특구]의 지정

- [국토균형발전기금]을 통한 초저리 융자지원을 원칙

- 민간기업에 도시개발권 부여 및 개발부담금의 면제

- SOC, 상하수도 등 기반시설의 지원

- 법인세, 소득세, 갑근세, 지방세 등 파격적인 조세지원 (법인 및 이전 직원에 대한 지원)

* 중앙정부와 지자체의 공동추진

- 중앙정부 내에 [산,학,관거점도시기획단] 설치

- 대상도시선정 및 발전계획수립 및 조정, 관련부처 및 지자체의 종합적,체계적 지원체계 확립,추진평가,보완

- 관련 지자체 내에서는 [산,학,관거점도시추진단] 설치

-- 지자체와 지역상공인, 대학 등이 공공기관, 민간기업, 대학, 연구소 등의 유치전략 수립,추진 및 지자체 차원의 지원 및 추진평가,보완

(2) 파이롯트 프로젝트의 시범적 추진

* 지방의 경우 영남권, 호남권, 충청권, 강원권의 기존 거점도시에 신개발구 형태로 조성

* 이미 공단,택지 등으로 지정되었거나 사업 추진중인 지역중 한 곳을 선정하여, 조기 추진

* 단계적 개발

- 1단계 : 3개 내외 도시의 시범적 개발

- 2단계 : 단계적으로 확대

(3) 재원조달

* 특구개발 관련 토지매입비, 지구조성비, 특구내 기반시설 등에 드는 비용은 원칙적으로 개발시행자가 입주자에 토지분양을 통해 조달

* 특구로 진입하는 도로 등의 기반시설 및 임대시설에 대한 국가 및 지자체투자, 장기저리융자 형태의 용지매입비 지원, 민간기업의 이전비용에 대한 융자지원을 위해 국토균형발전기금 조성 및 SOC 예산의 우선 배정 강구

* 각 부처에서 운용하는 기존의 각종 지원자금을 특구개발과 연계하여 범정부 차원에서 배정

다. 지역별 특화된 경쟁력 기반의 강화

(1) 지역별 전략산업의 육성

*지역별로 [선택과 집중]할 수 있는 전략산업을 중심으로 특정산업군집 형성기반 마련

- 지역경제추진력이 될 수 있는 전략산업을 선정

- 관련인력 양성, 취업기회, 관련 산업,서비스산업, 과학,기술시책과 총체적으로 연계

- 지역 주력산업군집체계 구축을 위한 지역leaders 형성 및 전략프로젝트 추진

- 중앙정부와 지자체 공동으로 지역특화기술개발을 위한 행,재정지원 강화

(2) 지역인력의 양성

*지역전략산업과 연계한 지방대학의 분야별 전문화, 명문화 지원

- 모든 지방대학의 '종합대학화', '일류대학화'보다 작지만 '국내(세계) 유일대학으로의 명문화'하는 차별화전략 지원

※ 소프트웨어 강국으로 변모한 인도의 경우 수도 델리로부터 1,700㎞ 이상 떨어진 방갈로르의 인도공과대학(ITT)과 인도경영대학(IIM)이 선도

- 지방대학 특성화 사업 지원예산 확충

- 동일지역에 소재한 대학간 유사학과의 중복개설을 자제토록 유도하고 대학의 분야별 전문화 지원

- 권역별 대학간 연계체제를 구축하여 유사학과간 학점 공동인정, 과목 공동개설 등 확대

*공공기관 신규채용 직원의 일정 비율을 지방대학 출신으로 채용

- 각종 공사, 국영기업체, 국책 연구기관, 정부 투자기관, 지방자치단체 등에서 채용할당제 도입

(3) 수도권의 경쟁력 정비

*수도권과밀이 경쟁력을 저해하므로 수도권내에서의 인구,산업의 적정 분산을 추진

- 수도권내의 난개발도 과밀문제를 가중시키므로 계획적 개발로 정비

- 공장이전 부지는 적정 관리하여 인구유발효과 최소화

*동북아 교류 및 남북한 화해,협력시대에 대처하여 수도권의 전략적 정비 강구

- 지식정보산업의 수도권내 전략적 재배치기반 강구

- 남북한 접경지역을 남북교류의 전진기지로 활용

- 인천 국제공항의 개항을 계기로 국제적 비즈니스 기반을 마련

*수도권의 계획적 관리와 수도권 내부의 불균형을 시정하고 경쟁력이 확보될 수 있도록 지역특성에 따른 친환경,인간중심의 내실 있는 정비방안을 마련 (제3차 수도권정비계획수립 착수)

(4) 수도권과 지방의 공생적 발전

*거점도시를 중심으로 전국적인 혁신네트워크화를 구축

(1+1+α체제)

라. 지자체의 권능강화와 대등관계의 구축

(1) 지자체의 행,재정적 권능강화

*지자체의 조직구성, 인력채용을 자율화하여 지자체내의 재정력의 범위 내에서는 조직, 정원의 재구조화 가능여건 제공

- 인건비가 총예산에서 차지하는 비율의 한도 책정

*특별지방행정기능의 재조정 및 지자체로의 이관

- 국도관리, 항만관리, 중소기업, 환경관리업무 등을 대상으로 중앙정부와 지자체의 기능을 재조정하고 지자체 이관가능분야를 단계적으로 이관

*지자체의 재정능력 제고

- 지자체의 재정을 확충하기 위해 일부 국세를 지방세화

-- 국세인 부가가치세액의 일정률(예: 3%)를 지방소비세화

- 당해 지역에 특별한 재정수요를 유발하는 행위에 대해 지방세를 지역실정에 맞게 자율결정할 수 있도록 권한 확대

- 지나치게 세부화된 국고보조금을 대분류하여 포괄보조금으로 전환하여 지역실정 및 지역의 우선순위에 입각하여 활용가능토록 개선

*지방재정조정의 강화

- 양여금, 교부금제도의 개선으로 지역의 특성에 맞는 사업에 지원하되 지자체에서 일정 부담하는 Matching방식으로 운영

- 지방재정조정을 위한 별도 재원으로서의 국토균형발전기금 운영

*기업유치촉진을 위한 인센티브로서 활용중인 지방세 면제제도에 따른 국가차원의 보전제도 도입

- 지방세 면제에 따른 지방재정능력의 일시적인 취약성을 보완하기 위해 한시적으로 국가에서 일정부분을 보전하는 제도를 도입

(2) 중앙정부와 지자체간의 [지역발전사업계약제] 도입

*중앙정부와 지자체간의 수직적관계를 수평적관계로 변화시키기 위해서는 계약방식 필요

- 계약평등의 원칙에 입각

*국가이익과 지역이익이 조화되는 공동사업에 대하여 중앙정부와 지자체간에 사업내용, 사업기간, 투자분담 등에 대하여 상호계약을 맺어 추진

- 지자체가 발의하는 사업중 중앙정부와 공동으로 추진함으로써 지역발전, 국가발전에 기여할 수 있는 우선사업을 선정

- 계약주체는 중앙정부와 광역지자체간에 계약 (계약대상인 사업추진관련 중앙정부부처의 장관과 관련 광역지자체장이 계약 체결)

- 계약기간은 중기(예: 5년)기간으로 함 (중기재정계획의 기간과 일치 또는 지자체장의 임기와 일치)

- 투자분담의 경우는 중앙정부와 광역지자체간에 연차별 상호분담하되, 지자체의 재정력을 감안하여 융통성 있게 분담

※ 프랑스의 경우는 5：5 분담을 원칙으로 하여 지역의 낙후도를 반영하여 결정

- 계약 체결후에는 계약사업추진을 위해 중앙정부와 광역지자체의 예산을 매년 필수적으로 반영

*시범적으로 중앙정부와 광역지자체의 공동관심프로젝트를 대상으로 계약

- 지역의 특정산업클러스트조성 프로젝트

- 사업추진에 있어 광역지자체간에 갈등이 증폭되는 사업을 대상으로 계약 (중앙정부와 단수,복수의 광역지자체간 계약)을 시범적으로 추진

마. 지역균형발전추진기반의 정비

(1) 국토균형발전기금의 조성

< 기본방향 >

?부처별로 지역균형개발사업의 일환으로 개발촉진지구사업, 오지,도서개발사업, 농어촌 정주권사업 등 상대적으로 낙후된 지역에 대한 지원사업을 시행하고 있으나 문제점 노정

- 전국 대부분의 지역을 대상으로 하고 있어 체계적인 지역개발보다는 나눠먹기식 사업시행의 성격이 농후하고, 지원대상도 대부분이 도로 등 SOC사업에 한정되어 있는 실정

*[토지관리 및 지역균형개발특별회계]를 통한 개발촉진지구 등 지역개발사업의 경우, 사업비가 연간 1,600억원 수준에 불과하고 운용도 도로사업에 국한되어 있음

*현재의 지원체계로는 실질적인 국토균형발전을 도모하기에는 한계가 있음

*지역균형개발사업의 실천력을 제고하고 효율적인 지원체계 확보를 위하여 [토지관리 및 지역균형개발특별회계]를 확대하여 [국토균형발전기금]을 설정

*현재의 지역균형개발관련 재원으로는 한계가 있으므로, 추가적인 재원확보 방안도 강구

< 재원 확보방안 >

*제 1안

- 수도권 과밀부담금을 확대하여 인구집중유발시설에 대한 경제적 부담을 강화하고, 지방발전 재원으로 활용

*제 2안

- 수도권과밀부담금의 확대 외에 공공자금관리기금으로부터의 차입, 정부 일반회계전입금, 공기업 매각자금의 일부 등으로 재원 마련

< 기금의 운용 >

*지방이전 공공기관,기업 등의 보유 부동산 매입 및 이전기관에 대한 장기저리 융자

*개발사업자에 대한 토지보상비 및 SOC 지원

*지방의 전략산업 육성기반 지원

*기타 광역권개발 및 낙후지역 지원 등 지역균형개발을 위한 지역간 차등적 지원

< 외국 사례 >

*프랑스

- 국토의 정비 및 개발을 위한 국가기금(FNADT)을 운영하고 있으며, 기업의 지방분산, 지역고용증대사업 등의 보조

*일 본

- NTT 매각자금으로 지방도시개발사업 등에 중점 지원 (NTT-A, NTT-B, NTT-C 유형으로 다양하게 운영)

*이태리

- 남부지역개발기금을 운영하여 낙후지역인 남부의 지역개발사업에 중점 지원

(2) 범정부차원의 [국토균형발전기획단]의 상설화

*국토균형발전을 위한 범정부적 상설기구의 운영

- 대통령 직속의 상설 [국토균형발전기획단] 설치

- 국토균형발전기획단의 업무

-- 국토균형발전관련 주요시책의 범정부,범지자체 차원의 총괄,조정

-- 국토균형발전방향 설정 및 범정부 차원의 전략프로젝트의 발굴

-- 국토균형발전시책 추진의 범정부,범지자체적 평가 및 보완

※ 프랑스의 총리직속의 범정부 기관인 국토정책기획,추진단(DATAR)방식 도입

- 기획단의 구성

-- 단장, 부단장

-- 관련부처, 지자체 등으로부터 파견된 정예요원으로 구성

(3) 법적기반 마련

*[국토균형발전을 위한 특별법] 제정

- 국토균형발전의 이념과 정책수립,집행의 기본원칙의 법규화, 국가와 지자체의 책무 등 규정 포함

- 국가공공기관의 지방이전, 산,학,연,관 도시특구 지정,지원, 지역전략산업 육성,지원, 기금운영, 상설추진기구 등에 관한 종합적이고 체계적인 규정 포함

※ 프랑스의 국토개발 및 정비기본법('95) 참조

< 프랑스의 DATAR >

1. 설립배경

*"파리와 그 외의 사막"으로 표현되어온 프랑스의 국토불균형 문제를 해소하기 위해 설치

*지역간 균형발전시책을 범정부 차원에서 기획,조정,통합,추진하기 위해 '63년에 드골대통령이 수상직속으로 상설조직화하여 오늘날까지 운영

※ 1963년에 政令 63-112에 의거 설치

2. 주요기능

*파리 수도권지역의 집중억제대책 추진

*지방도시와 농어촌 육성을 위한 프로젝트 및 제도 발굴,추진

*지역균형발전에 영향을 미치는 사회간접자본투자의 조정

*지역균형발전정책의 평가 및 범정부 차원의 조정

*국토균형발전기금의 운영

3. 조직과 구성

*대표 1인과 7개 팀으로 구성

- 산업입지 및 개발팀, 인프라팀, 농어촌육성팀, 수도권팀, 지역개발팀, 국토발전기금관리팀, 국제팀(EU차원의 지역개발정책담당)

*총 70여명으로 구성되며 대부분 각 부처 등으로부터 파견된 정예인력으로 구성

4. 주요업적과 효과

*DATAR는 지난 37년동안 프랑스의 국토균형발전을 위해 큰 기여를 해 왔으며, 지금은 없어서는 안될 행정특공대와 같은 역할을 수행하고 있음

-- 1963년 : 南佛의 서남부지역(랑독,루시옹) 레조트기지개발 착수,

국립항공학교를 뚤루주로 이전

-- 1966년 : 남불의 마르세이유 부근에 항만 및 제철산업 도시개발

-- 1972년 : 첨단기술도시(지중해연안의 소피아 앙티폴리스) 개발

-- 1978∼83년 : 농촌 및 산악지역 산업 활성화시책 추진

-- 1987년 : 지자제 실시에 따라 국가와 지자체간의 지역개발사업에 대한 계약제 시행

-- 1991년

- 국가공공기관의 지방이전 계획추진 (공공기관 종사자 3만명을 지방으로 이전)

- 국립행정학교(ENA)를 지방도시로 이전계획 추진

-- 1995년 : 국토균형발전을 위한 기본법 제정

※ 주요 프로젝트 추진시에는 관장할 실무추진기구(○○지역개발단)를 반드시 설립하여 일괄책임(Mission)을 지우는 방식을 채택

*효 과

- 파리수도권으로의 인구집중이 줄어들고 지방에 대부분의 고용기회가 창출

- 남불의 서남부지역의 레조트기지 개발로 인한 효과 : 3만 3천명의 고용증가 및 낙후지역이 국제적 관광지로 변모

- 지중해 연안의 첨단기술도시개발로 인한 효과 : 현재 1천 1백여개의 첨단기술업체가 입지하여 약 2만명의 고용 창출. 유럽을 대표하는 테크노폴리스로 정착
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