교육정책의 진단

<序論>

  교육계에 몸담고 있는 본인은 공무원 임용당시 1998년과 1999년의 2년간 38대 교육부장관으로 이해찬 현 국무총리를 교육계 수장으로 일한 적이 있었다. 외부인이 아닌 공직의 내부조직에 속한 행정공무원들의 눈에 비친 당시 장관은 대쪽같은 이미지와 성품, 그리고 나름의 철학으로 똘똘 뭉쳐있는 그런 외모와 인상이었다.

 그런 인상을 증명이라도 하듯 이해찬 교육부장관은 과거 생각하지 못했고 생각했었더라도 감히 실천하지 못했던 본인의 교육철학이 담긴 정책들을 과감히 행동에 옮기게 된다. 이것은 그간 성역과도 같았던 교육계에 커다란 파장을 불러 일으키는 일대 혁신이었으며 그간 교육계에 금기시되었던 경제적 생산성을 부각시켜 침체되고 정태적인 교육문화를 혁신하고자 선택한 길이었다. 또한 획일화되고 편향된 학업지향의 학교교육을 선회하여 다양한 적성의 개발하도록 기틀을 마련하고 이에 걸맞는 여러 대안들을 통해 21세 새로운 교육의 패러다임을 구현하고자 많은 노력과 정진을 앞장섰다.

  그러나 정부조직이 정책을 발의하고 집행함에 있어 그 시급성과 변화지향성을 내세워 정책의 타당성과 객관성 그리고 이해당사자의 의견수렴등이 배재되었다면 그 결정은 훗날 큰 장벽에 부딪히고 말 것이다. 또한 교육이라는 분야의 비가시적인 성과를 사전에 예측하고 그에 맞는 정책을 발의하기란 쉬운 일이 아니다. 그럼에도 불구하고 이해찬 전 교육부장관이 추진했던 여러 정책들은 교육계 전반을 술렁이게 했으며 교육의 본질적 수혜자인 학생들에게 돌아간 피해를 고려해 볼때 너무나 성급한 조치였으며 준비과정 또한 부족한 내용이었음을 말하지 않을 수 없다.

 이에 이해찬 전 교육부장관이 발의하고 추진한 정책들의 성격과 과정, 결과 등을 분석하여 정책에 결함이 무엇이었으며 정책의 수혜자 입장에서 어떠한 부정적 변수가 작용하였는지를 살펴 앞으로 나아가야할 바람직한 교육정책에 대하여 생각해보고자 한다. 

<本論>

  현재 국무총리로 재임중인 이해찬 전 교육부장관은 1998~1999년 장관을 역임하면서 이른바 「이해찬어록」으로 대변되는 자신의 교육적 철학을 언론에 피력하였다. 그 대표적인 예로 “나이 많은 교사 1명 내보내면 젊은 교사 3명을 고용할 수 있다"라든가 "한가지만 잘해도 대학에 갈 수 있다” 등이 있는데 이와 같은 교육철학의 관점을 정부정책에 반영하여 탄생하게 된 것이 바로 교원정년 단축과 대학입시에 관한 정책이 그것이다.

  당시 이해찬 교육정책의 영향력하에 있었던 이른바 「이해찬 세대」는 여러모로 획기적인 선진국형 교육의 첫 번째 수혜자가 될 것이라는 긍정적 시각에 비해 교육계를 비롯한 보수적 성향의 기관․단체에서는 현실을 무시한 이상주의적 발상이므로 학생에게 돌아갈 피해는 적지 않을 것이라는 비판적 관점이 지배적이었다.

1. 대학입시전형의 급진적인 개혁.

  이해찬 전 교육부장관은 '98년 10월 19일 ‘21세기를 위한 한국교육의 선택’이라는 대입제도 개선발표문을 통해 창의력을 중시하고, 지덕체를 겸비한 조화로운 인재 양성을 위해  대입제도를 개선할 것을 선언하였고, 교장추천제, 무시험전형제, 다양한 기준에 의한 특별전형 등 입시위주 교육에서 탈피하는 데 도움을 줄 수 있다는 학생 선발 방법을 제시하였다. 그 후 시행된 정책들은 실로 파격이라 할만했으나, 성공했다고 할 수는 없어 보인다.

(1) 무시험 전형의 실체

  먼저 교육개혁의 선봉에 무시험전형이 있었다. 이 무시험 전형은 대학입학의 여러 가지 방법중 하나의 방법을 말하는 것이다. 그러나 정부 당국자 및 대부분의 학생들은 당시 무시험으로 인해 입시에서 해방될 수 있다는 착각을 불러 일으키기에 충분하였다. 단지 소수의 학생들만이 선택할 수 있는 정책임을 무엇으로 알 수 있는가? 입시정책의 주관은 교육부에서 주관하지만, 법령에 근거한 커다른 틀과 대한민국이 지향해야 하는 교육지표를 바탕으로 각 대학에서 자율적인 입시제도를 채택 운영하고 있는바, 위에서 언급한 교육부의 입시방법은 각 대학에서 호응하고 적극적인 수용자세를 보일때 실효를 거둘 수 있는 것이다. 그러나 결과에서 나타났듯이 무시험을 통한 특별전형 입학생들의 학업성취도가 일반입시생들에 비해 현저히 뒤떨어지는 시점에서 대학들은 당연히 가능한 무시험전형의 폭을 줄이고 유능한 인재를 선발하기 위한 시험을 치룰 방법을 강구할 수 밖에 없는 것이다.

  즉, 한가지 특기만으로 대학에 갈 수 있는 방법은 있으나 이것은 극소수일 뿐더라 대학에서의 적응도와 여러 가지 학문을 접해야 하는 국내 대학의 실정을 감안할 때 고등교육에서의 편향적 교육방법은 시대를 너무 앞서 갔다는 결론을 내리게 된다.

 

  (2) 학력저하

   이 부분에 있어서는 이해찬씨의 교육개혁이 얼마나 잘못되었는가를 단적으로 보여주는 것이라 할 수 있다. 야간 자율학습 폐지, 보충수업 금지. 사설학원 모의고사 금지 등 일선 학교에서는 드러내 놓고 공부시키는 것이 마치 죄라도 짓는 것처럼 되어버렸다.

   자율학습과 보충수업이 폐지되면서 학생들은 자발적인 학습과는 점점 멀어지고 사설학원의 모의고사도 치를 수 없게 해서 학생의 학습 수준이 어느 정도인지 측정 할 수 있는 기회마저 없애 버렸다. 결국 학생들은 방과 후 학원이나 과외에 매달리게 되었고 이는 오히려 사교육비의 증가를 불러왔다. 며칠 전 이해찬 총리후보 청문회에서 제시된 자료에 의하면 이해찬씨가 교육부 장관으로 재임했던 해의 사교육비는 전년도보다 두 배 이상 증가한 것을 확인할 수 있다.

 

  이는 과외비를 매년 20~30%씩 줄여나가 4~5년 내에 모두 없애겠다던 '98년 4월 교육부 업무보고의 내용과는 상반되는 결과이다. 이러한 폐단으로 정책이 현실에 맞지 않다고 판단한 일부 학교에선 자체적으로 야간 자율학습과 보충수업을 부활시켰고, 그러다 보니 어떤 학교는 하고 어떤 학교는 안 하는 그야말로 제멋대로 정책이 되어 버렸다.

  학력저하를 초래한 또 하나의 정책이 절대평가의 도입이다. 절대평가는 90점 이상은 수 80점 이상은 우, 이런 식으로 내신을 계산하는 것인데 부작용이 많았다. 한 고등학교를 예로 들어보면 3학년 자연계 학생의 중간고사 수학 평균점수가 97점이라는 말도 안 되는 결과가 나왔다. 그런데 이 학교 학생들의 모의고사 수학점수는 80점 만점에 40점도 안됐다고 한다. 그도 그럴 것이 중간고사나 기말고사는 교사들이 특정문제집에서 숫자하나 바꾸지 않고 문제를 출제해 학생들은 답만 외워서 시험을 보게 되었고 이는 응용력이 필요한 수능에선 전혀 써 먹을 수 없게 된 것이다. 수학마저 암기과목으로 만들어 버린 제도가 학생들에게 어떤 도움이 되었을까? 도움은커녕 학력 저하만 더 심화시켰다.

  그런데다 우습게도 이해찬 1세대인 학생들이 치른 02년도 수능은 이전과는 다른 고난이도의 문제들이 많았다. 그동안 수능은 쉬운 것이라는 선전을 그렇게 잘 해 놓고서 하필 2002학년도 수능시험 문제를 역대 수능문제 수준보다 훨씬 어렵게 출제했다. 상위권의 경우 가채점 결과 전년도보다 평균점수가 30~40점, 중하위권은 무려 50~70점이나 하락한 것으로 나타났다. 이것이 학력저하로 인한 것인지 난이도가 높아서인지는 아직도 논란의 소지가 많은 것이 사실이지만 주목할 점은 02년도 수능에서 재학생과 재수생의 점수차이이다. [그림1]을 보면, 이해찬씨가 교육부 장관으로 재직하기 전 세대가 수험생이었던 99년도 까지는 재학생과 재수생의 차이가 크게 나지 않았으나, 교육개혁이후 재학생과 재수생의 점수차이는 점차 벌어져 이해찬 1세대라 불리는 학생들이 대상이던 '02년도부터 큰 격차가 나는 것을 확인할 수 있다.    

  이는 전반적인 학력저하가 원인임을 보여주는 대목이라 할 수 있겠다. 만약, 이것이 정책옹호론자들의 주장처럼 소위 ‘창의력 1세대’들의 학력은 수능 점수만으로 평가할 수 없기 때문이라면, 대부분의 학생들의 학력을 수능으로 평가하는 대학은 어찌된 것이며, 창의력을 평가할 수 없게 수능을 출제하는 이유는 또 무엇인가? 학력의 저하이든, 새로운 교육을 평가할 수 없는 평가제도이든 무언가 잘못된 것은 명백한 사실이다.

 (4) 정책의 비효율성과 비일관성으로 인한 혼란

        지난 반세기 동안 교육정책은 잦은 변경과 방향전환으로 많은 비난을 받아 왔다. 급속한 사회변화에 따른 불가피한 정책의 잦은 변경도 있지만, 교육행정 담당자가 바뀌면 정책도 함께 바뀌었던 것도 사실이다. 이해찬이 제시한 교육발전 계획은 전례가 없는 파격적인 개혁이었다. 그러나 지금은 어떤가? 이해찬은 자신의 교육개혁을 제대로 끝내지도 못하고 중도 하차했다. 이는 충분한 사전교육과 절충과정을 거치지 않은 급진적인 개혁정책 추진으로 백년지대계라는 교육정책의 비 일관성을 더욱 심화 시켰다. 해마다 바뀌는 입시제도로 인해 수험생과 학부모만 더욱 갈팡질팡하게 했을 뿐이다.

2. 교원 정년 단축 

     이해찬씨는 교육부 장관 재임시절, 교육계 구조조정과 세대교체를 통해 교육의 질 향상과 재정/실업난 해소라는 두 마리 토끼를 잡겠다는 의도로 교원정년을 5년 단축키로 했었다. 추후 3년으로 완화 되어 실행되었는데, 당시의 구조조정 바람을 타고 시행된 정책이라고 할 수도 있겠으나, 역시 많은 문제가 있었던 것은 부인할 수 없다.

   (1) 추진과정에서의 문제점

      1) 원칙 없는 밀어붙이기식 추진

          교원정년 단축정책은 목표가 명확하지 못했고, 교원정년의 적정연령을 어느 정도로 하는 것이 타당한가에 대한 정당한 근거 없이 정부와 정당 등이 중구난방식으로 주장하여 결국에는 힘의 논리에 의해 결정되고 말았다. 정책의 목표가 불분명하여 정책추진의 결과로 도달되어야할 미래 모습을 제대로 그려내지 못하고 막연히 이렇게 될 것이라는 믿음을 바탕으로 추진된 것이다. 교원 정년단축정책은 처음부터 뚜렷한 원칙하에 정책이 수립된 것이 아니라 개혁 강박관념 내지 교직계 구조조정 차원에서 밀어 붙이기식으로 추진되어 당초에는 경제논리로 접근했으나 교육계 여론에 밀려 여의치 않게 되자 개혁논리로 일부 학부모 단체를 앞세운 국민정서를 등에 업고 강제적으로 추진한 정책이 되고 말았다.

      2) 단기간에 걸친 졸속 추진

          교원정년단축이 가져올 긍정적, 부정적 파급효과에 대한 사전검증 작업도 없이 2개월이란 단기간에 걸쳐 졸속적으로 추진되었다는 것 또한 문제점이다. 교원정책을 이해당사자인 교원에 대한 충분한 의견수렴이나 공감대 형성도 없이 급작스럽게 추진함으로써 향후 발생할 부정적 효과를 사전에 예방하지 못하는 결정적인 과오를 범하고 말았다.

      3) 예산절감 차원에서 추진된 근시안적 정책

          교원정년단축을 예산절감과, 고령 교원 1명이 물러날 경우 3명의 신임교원이 확충 된다는 논리의 경제적 차원에서 추진함으로써 첫 단추를 잘못 끼우는 과오를 범하고 말았다. 교육정책은 전문성이 중요하게 인식되고 교육의 논리에 따라 결정 집행되어야 함에도 불구하고 실상은 단기적 관점의 재정절감에 초점을 두면서 교육의 질 향상을 위한 투자적 관점을 간과한 것이다.

   (2) 정책자체의 문제점

      1) 교육적 측면

          교육정년 단축을 통해 신규임용 적체해소로 인해 교직사회 활성화가 가능하다고 주장하는데 교원정년단축은 교원의 사기저하에 결정적 영향을 미친 것으로 나타났다. 현직교사들은 교직의 전문성 훼손 및 자존심에 상처받고 사기가 크게 저하 되어 소명의식 및 정체성을 잃어가고 있다. 교원의 특수성과 전문성을 무시한 교원정년 단축정책은 앞으로 상당기간 교육의 질을 저하시키는 요인으로 작용할 것으로 여겨진다. 교육의 질 향상을 위한 과제가 무엇인지를 교육적 고뇌에서 검토하지 않고 성급하게 연령이란 잣대로 설정한 것 자체가 교원의 자존심에 심대한 영향을 미쳐 오늘과 같은 현상을 초래하고 말았다. 정책 도입당시인 99년도 설문조사에 따르면, 67%의 교원이 교육부의 교원 정책에 대하여 불만을 표시하고, 76%의 교원이 교단을 떠나고 싶어한다고 나타났다.¹⁾ 최근 교원들을 대상으로 이해찬씨의 총리지명에 대해 실시한 설문조사에서도 이해찬씨의 정책으로 교원에게 큰 반발을 샀다는 것을 단적으로 알 수 있다.

          고령교사가 문제가 되는 것이 아니라 나태한 교사 비 도덕적인교사 학생지도에 무능한 교사 가 문제시 됨에도 불구하고 연령을 잣대로 퇴출시키고 유능한 교사를 계약직으로 계속 근무할 수 있게 한다는 발상 자체가 교육을 황폐화시키겠다고 앞장 선 것이나 다름없다.

      2) 경제적 측면

          찬성론자들의 주장에 따르면 고령교원 1명을 퇴출하면 신규교사 2.58명을 채용하게 되고 남는 비용으로 교육환경 투자가 가능하다고 한다. 그러나 실제로는 당초에 예상했던 논리가 잘못된 계산으로 경제적 효과가 전무한 것으로 나타났다. 절감되는 재원보다 퇴직금 및 연금으로 나가는 돈이 더 많고 실제 퇴직 교원의 1/3이 기간제 교원으로 채용되면서 사실상 정년단축의 의미가 상실되기도 하였다. 교원정년단축의 경제적 효과가 없었음은 [표3]을 통해 쉽게 확인 할 수 있다.

      3) 교원수급 문제

          찬성자들은 필요로 할 때 언제나 수급이 가능하다는 주장을 하지만 실제 교원 수급의 안정적 운용의 틀을 흐트러지게 하였다. 당시 예상 퇴직 교사수와 교직원임용시험 지원현황은 각각 [표4], [표5]와 같았다.

        필요한 교사 수는 많은데 정상적인 충원인원은 부족한 현상이 나타나자, 정부는 이를 보충하기 위해 중등교사 자격소지자를 2년간 출신지역 교육대학에서 일정학점을 취득케 한 후 초등교사로 임용키로 하는 등 초등교육과 초등교원의 전문성을 의도적으로 무시하는 땜질식 졸속처방을 거듭함으로서 교직계의 갈등과 혼란을 가중시키고 말았다. 그리고 정부가 제시했던 1명 퇴직 시 2.58명 충원약속은 중등교사의 초등교사로의 편법 임용, 퇴직교원의 기간제 교사 재임용, 시간제 교사 임용 등을 남발하고도 지켜지지 못하고 있다.

   (3) 교직사회에 미친 영향

      1) 교직사외의 동요와 불안으로 인한 교육의 질 저하

          쫓겨나가느니 내 발로 나가겠다. 정떨어졌다. 학생이 보기 싫다. 등의 불만과 자조 섞인 말들을 쉽게 들을 수 있다. 즉 교원의 자긍심과 사명감 저하, 교직의 매력 감소, 소명의식 결여 등의 현상으로 이어져 교육의 질을 저하시키는 요인이 되고 있고 일선 현장 교원들은 황당하고 배신감을 느끼며 허탈감이 만연한 것으로 보고 되고 있다. [그림4]를 보면 교원정년단축이 실행된 99년에 초등학교 교사 이직률이 급등한 것을 볼 수 있는데, 이는 교원의 직업만족도 하락을 반영하는 것이라 하겠다.

      2) 교육공동체의 신뢰 상실

          교원정년 단축 시행과정상에 나타난 병리현상으로 학부모와 교원 간에는 찬성하면 학부모편 반대하면 교원단체편, 그리고 교원 간에도 찬성하면 고령 교원편, 반대하면 젊은 교원편, 교원단체 간에도 적극 찬성하면 한국교총편, 반대하면 교원노조라는 편 가르기식의 이분법 시각이 고착화되어 교육공동체의 신뢰 붕괴를 야기한 점 또한 무시할 수 없다.

          학교교육은 3주체인 교원 학부모 학생이 상호간 신뢰를 전제로 교육활동을 전개할 때 교육효과를 극대화할 수 있음은 명백한 사실이다. 그럼에도 불구하고 교원정년 단축이 시초가 되어 교육공동체간 갈등과 반목이 4년간 반복되다 보니 교육력 저하 현상은 물론 교직계 전체가 침체의 늪에 빠진 형국이 되고 말았다.

Ⅲ. 결   론

  사회가 급변하게 변하면서 교육의 중요성은 날로 커지고 있다. 세계 각국이 교육개혁을 경쟁적으로 서두르고 있는 것은 교육이 국가 발전과 국제경쟁력을 좌우하는 결정적 요인이 되고 있고 교육을 통하여 개인의 자아실현과 국민 복지 증진은 물론 민주사회의 존립기반을 구축시켜주는 수단이 되고 있기 때문이다. 이렇듯 한 나라의 미래를 책임지는 교육문제에 관해 우리나라는 그간 많은 시행착오를 겪은 게 사실이다.

  학생들 개개인의 특성과 창의력을 중시하는 교육의 흐름은 피할 수 없는 현실이다. 하지만 관료주의 밀어붙이기식의 급작스런 정책변화는 선의의 피해자를 양성했다는 것을 알고 있어야 한다. 일단 초중고 교육의 변화에 맞춰 대학도 함께 변해야 한다. 받아줄 사람은 생각지도 않는데 일부 보도를 믿고 대입입시를 준비했어야 했던 이해찬 세대를 봤을 때, 교육개혁은 한쪽으로의 개혁이 아닌 쌍방향간의 치밀한 접근과 토론을 통해서 신중하게 결정됐어야 했다. 즉 학교의 일선 교육관계자들과 교육정책집행간부, 그리고 대학 관계자들이 서로 만나 현 상황을 점검하고 개선사항을 논할 수 있는 의견조율과정이 필요하다. 교육부, 대학, 초중고 가 함께 변하면서 톱니바퀴와 같이 맞물려 돌아갈 때 모두가 수긍할 수 있는 올바른 교육개혁의 청사진이 들어날 것이다.

  교육부의 일관성 있는 교육정책 집행이 필요하다. 정권이 바뀌면 교육도 바뀐다는 말이 있었다. 즉 지금까지 우리 교육은 선장을 잃고 정처 없이 떠도는 배와 같았다. 특히나 02년도 수능과 같이 재수생과 재학생의 큰 점수 차이는 교육부의 정책에 대한 잘못된 홍보가 교사와 학생에게는 수능 정보의 부재로 이어졌음을 말해준다. ‘하나만 잘하면 대학 간다’ 는 일부의 선전성 보도와 새로운 입시정책의 홍보 부족은 소위 말하는 이해찬 세대들에게 재수생보다 떨어지는 수능 점수를 안겼고 최저학력이라는 말도 안 되는 오명을 씌우게 됐음을 인식하여야 한다. 새로운 개혁의 바람은 시행착오를 가져오기 마련이다. 하지만 그러한 시행착오를 최소한으로 줄여서 일선 고교의 입시정책에서 오는 혼란을 줄일 수 있지 않았나 하는 아쉬움이 든다.

  또한 교원정년단축은 수많은 학부모의 바람이며 이 문제에 관해 교원단체의 생각만을 들을 수도 없는 민감한 사안 이였다. 교원정년단축도 언젠가는 겪게 되는 필연적인 상황일 때, 이러한 교육개혁이 성공을 거두기 위해서는 관련 당사자들의 참여가 필수적이며 이것이 불충분하다면 그 결과는 개혁의 실패로 남게 됨을 명심해야 한다. 위로부터 아래로 강요된 교육개혁, 외부로부터 강요된 교육개혁의 시도는 명백하게 실패하였다. 그 개혁이 성공적인 경우는 개혁에 교사와 학부모 그리고 지역사회를 참여시키고 지속적인 대화와 외부의 다양한 재정적, 기술적, 전문적 지원을 약속받은 경우이다. 특히 교육개혁은 교사의 협력과 적극적인 참여 없이는 그 어떠한 개혁도 성공할 수 없다.

  교권이 실추되고 교직사회가 정체성을 찾지 못하고 있는 현 시점에서 가장 시급한 현안과제는 정부의 잘못된 교원정책을 바로잡고 교원의 권위를 바로 세우고 교직에 헌신할 수 있도록 하는 교육공동체 신뢰회복 풍토를 조성하는 일이다. 이를 위해서는 교원정책이 교육외적인 논리에 의해 좌우되거나 현실 적합성이 결여되어 현장 교원들로부터 외면당하는 것을 방지하고, 교원이 학생들을 가르치는 일에 전념할 수 있도록 하는 ‘교원중시’ 정책이 가시화 되어야 할 것이다. 또한 교원 및 교원단체가 교육정책형성과 결정과정에 참여하는 폭을 넓혀 정책 실패의 가능성을 줄이고, 교원과 교원단체가 정부의 교원정책 추진에 동참하도록 함으로써 정부 정책의 불만에서 파생되는 여러 문제들을 적극 해소하여야 한다.

라는 신조어가 그의 정책 내용을 어느 정도 짐작할 수 있게 해준다. 그의 정책의 옹호론자들은, “이해찬 세대가 아닌 창의력/독창력세대 이다.”, “정책이 실패했다는 구체적 근거가 없다.”, “교원정년단축은 시대적 요구였다.” 라고 주장하는데 아무리 그래도 그의 정책에 문제가 없었다고 말 할 수는 없을 것이다. 설혹 장기적인 긍정적 흐름에 나타나는 단기적 부작용이 있을 뿐이라 하여도, 그 정책이 시대적 요구였다 하더라도, 지금 현재의 모습에서 정책의 성공모습을 찾기는 힘들다. 그의 정책에 의해 누군가 피해를 입었다고 주장하는 사람은 많은데, 이득을 봤다고 주장하는 사람은 없다. 많이 긍정적으로 본다 해도 옳은 정책이었으니 이해하고 감내할 수 있었다는 사람들이 고작이다.

  이해찬 전 교육부장관의 교육정책은 안타깝지만 실패한 것으로 보인다.

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