지방자치와 ‘지방눈치’

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작성자 지방자치 댓글 0건 조회 703회 작성일 09-10-28 06:38

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우리나라에서 지방자치가 본격 시행된 지 15년 되었지만, 지방자치는 아직 헌법적 위상을 확보하지 못하고 중앙정부와 중앙정치에 예속되어 있다.

이를 단적으로 보여주는 것이 ‘지방자치단체’라는 명칭이다.

‘지방정부’라는 명칭을 쓰지 못하고, 정부의 일부 사업을 위탁받아 집행하는 산하단체쯤으로 인식되는 명칭을 사용하는 것이다.

참여정부 시절에 지방분권과 국가균형발전이 의욕적으로 추진되었지만, 기본 시각은 중앙정부의 시각에서 행정권한을 이양하거나, 중앙정부 주도 아래 지역간 균등발전을 도모하는 등 중앙정치의 시혜적 권한 위임에 다름 아니었다.

지방자치가 ‘정치’와 ‘행정’의 통합적인 자기결정과정이라고 한다면, 행정권한의 지방정부 이양보다 근본적으로 중요한 것은 자기결정권이다.

지방의회의 법령제정권과 조세결정권을 포함하여 지방사무에 대한 지역주민의 자기결정권을 보장하지 않는 한, 중앙정치와 중앙정부의 지배로부터 결코 자유로울 수 없다.

자기 결정권 없어 중앙정부 예속

국회를 통한 법률 개정에만 의지해서는 지방분권과 균형발전 정책도 근본적인 한계를 가질 수밖에 없다.

지방자치가 본래 의미대로 구현되기 위해서는 지방자치형 개헌을 통해 ‘지방자치의 헌법적 지위를 확보’하는 것이 필수적이다.

현행 헌법은 130개 조항으로 이루어져 있는데, 그중 지방자치는 단 2개의 조항만 규정되어 있다.

117조 지방자치단체(지방정부가 아닌 ‘자치단체’)에 관한 조항, 118조 지방의회에 관한 조항이 전부다.

그나마도 실질적인 내용은 ‘법률로 정한다’고 되어 있다. 얼핏 보면 헌법사항인 것 같지만, 사실 따져보면 ‘지방자치는 헌법사항이 아니라 법률사항’이라고 헌법에서 못박아 놓은 셈이다.

반면 국회에 관한 조항은 26개조, 중앙정부에 관한 조항은 35개조다. 그래서 국회에서 국회의원과 장관(국무위원)들이 서로 ‘헌법기관’임을 주장하며 싸운다.

그러나 광역시장, 도지사, 시장, 군수 등은 지방정부도 아닌 자치단체, 즉 ‘법률기관’일 뿐이다.

광역시장이나 도지사는 국회의원보다 훨씬 큰 권한과 책임을 갖고 있는데도 법률적 지위는 낮게 설정되어 있는 것이다.

그래서 행정구역개편도 당사자인 지방정부와는 상관없이 중앙정부와 국회의원들이 결정하게 되어 있다.

특정 지방의회가 자기 지역을 위해 제정한 조례가 아무 관계없는 다른 지역 출신 국회의원의 의원입법이나 법원결정으로 무력화할 수도 있다.

지방재정 운용을 위한 조세결정권도 중앙정부와 국회의원이 결정한다. 조세에 대한 결정권이 중앙정부에 독점되어 있는 한, 지방재정의 자립은 원천적으로 불가능하다.

세수가 큰 세금을 중앙정부가 독점하고 걷어들인 세금을 교부금으로 주면서 지방정부를 통제하려고 하기 때문이다.

지방분권형 헌법 개정 이뤄져야

다가오는 개헌 논의가 중앙정치와 권력구조 중심으로만 흐르지 않고,

새로운 시대의 국민들 삶의 기본 가치와 질서를 대변하는 것이 되려면,

국민의 삶과 밀착되어 있는 지방자치제도의 헌법적 위상을 보장하는 지방분권형 헌법개정이 이루어져야 한다.

중앙정부의 국가사무와 지방정부의

지방사무 영역을 명확히 구분하여 규정하고,

지방정부와 지방의회의 권한과

구성원리를 명시하며,

중앙정부와 지방정부,

국회와 지방의회의 관계를 명시하여,

지역주민의 자기결정권을 보장하면서

상호협력과 상생의 원리를 도입해야 한다.

이러한 원리에 입각하여 현행 인구비례대표제인 단원제 국회를 지역대표제를 포함하는 양원제로 개편하는 문제, 그리고 행정구역개편문제 등이 함께 논의되어야 할 것이다.

가능하면 경찰제도와 사법권 문제, 지방선거법의 개정권한 등을 명시하여 지방사무의 자율적 결정권한의 확대를 도모해야 한다.