지역격차를 줄이기 위한 지방 재정의 자립도 향상을 위한 방법에 대하여

 

1. 지방재정의 문제점

국내 지방자치단체의 재정운영실태를 김해시와 강원도 및 충청남도의 사례로 살펴보았다. 김해시의 재정운영 상태는 비교적 양호했으며, 반면 강원도의 경우 다른 지역보다 재정적으로 취약한 구조를 가지고 있었으며, 충청남도의 경우 도 평균보다 낮은 수준에 나타났지만, 상승추세를 보이고 있었다. 각 지역의 사례별로 살펴본 결과는 다음과 같다.

김해시의 경우, 1999년에는 IMF에 따른 국가경제 위축의 영향으로 지방예산이 크게 감소하였으나, 재정이 비교적 양호하여 그 이후로 재정규모가 꾸준히 증가추세로 나타났다.

강원도의 경우는 경제적인 낙후성으로 인하여 인구비중에 비해 생산비중은 매우 낮으며, 중앙정부에 대한 의존도가 타도에 비해 매우 높게 나타났고, 경제적인 낙후로 인해 재정의 취약성을 나타냈다. 그러나 관광수입은 강원도의 지방세 수입 증가와 밀접한 관계를 가지는 것으로 나타나, 관광산업을 통하여 재정자립도의 개선을 가져올 수 있을 것으로 보인다.

충청남도의 경우, 재정자립도가 30%대에서 유지되고 있어 전국 평균치 50%대를 밑돌 뿐 아니라 도전체 평균치에도 미치지 못하여 재정자립 기반이 취약한 것으로 나타났다. 그러나 2004년을 기준으로 충청남도의 1인당 지방세 규모가 도전체 1인당 지방세 규모를 능가하는 것으로 나타났다. 따라서 충청남도 재정의 자주성이 향상되고 있다는 사실을 알 수 있다. 상기 국내외 지방자치단체들의 사례를 볼 때 국외 사례로 미국과 일본의 지방재정 문제점을 살펴본다면 미국은 첫째 세출이 법제화되어있어 예산편성 및 지출의 유연성이 적으며, 둘째 지방재정 수입원으로 재산세에 의존하는 경향이 크며, 셋째 지방자치는 제한적이다, 즉 세목변경 및 세율조정 시 주 의회의 승인을 거쳐야하며, 그리고 일본의 경우는 첫째 소규모 기초자치단체는 대규모단체에 비하여 행정비용을 비롯한 재정적 측면에서 규모의 경제를 할 수 없으며, 둘째 중앙정부로부터 지방세와 지방교부세 지방자치단체의 재원이전은 불균형발전과 한 가지의 기능이 특정수준의 정부에 전속되지 못하고 정부간에 중첩되어있다는 점을 들 수 있다.

또한 우리나라 지방자치단체의 재정운영상 문제점으로는 세입측면에서 살펴보면 첫째 정부간 재정적 불균형의 심화이며, 하위 자치단체일수록 의존성이 크고, 지역간의 재정격차가 두드러진다. 둘째 자치단체의 재정수입의 불안정성으로 지방분권화에 따른 재정지출에 비하여 재정수입이 부족하여 재정자립수준 등 재정지위가 매우 미약하며, 셋째 지방정부의 과세자주권으로 독자적으로 목적에 맞게 재산세를 부과할 수 없다. 또한 지방재정의 세출측면을 살펴보면 첫째 주민복지, 사회개발 부문의 투자비중은 증가하고, 둘째 지방자치단체의 행사성･선심성 경비 및 소규모 분산투자의 증가와 민간단체의 지원경비는 지방예산편성지침으로 제한하고 있음에도 불구하고 늘어나는 추세이다. 셋째 특별회계와 공기업증가로써 자치단체장들은 지방의 경영시대를 전개하여 재정지출은 증가하고 있다. 넷째 재정운영에 있어서 주민참여와 재정공개가 미흡하고, 다섯째 자치단체의 재정운용에 있어서 계획성과 능률성이 매우 낮다는 점을 들 수 있다. 따라서 우리나라 지방재정 위기관리 방안으로는 세입과 세출 방면에서 재정자주성･재정자립성의 강화, 법제도의 탄력적 운용 및 관리운용의 효율성제고, 그리고 재정투명성･재정민주성 확립 등으로 고찰이 더욱 효과적인 것으로 판단되며, 이 부분에 집중적인 위기관리 구축안이 제시되어야 한다.

 

2. 지방재정의 개선방안

1) 재정자주성･재정자립성의 강화

(1) 선택적 판단 사항 확충과 공통세목 개발

지방자치단체가 독자적으로 과세할 수 있는 권한은 없다. 따라서 현행 법제상에서 신세목 추가는 각 지방자치단체가 선택할 가능성이 있는 몇 가지 유형의 세목을 지방세법에 나열해 놓고 이 영역 안에서 지방자치단체가 필요한 세목과 세율 결정을 조례에 의해 선택적 결정을 할 수 있도록 허용하는 세제가 가장 바람직하다. 그러나 신세원은 조세 납부자에게 추가부담을 발생시켜 조세저항을 가져올 수 있다. 이동성이 높은 세원에 독자적인 과세를 하면 감세나 비과세된 지역으로 세원이 이동될 수 있다. 지방세법은 세목결정에 대한 선택적 판단은 극히 제한적이다. 따라서 선택적 판단에 의한 세원개발은 원천적으로 어렵다할 수 있다. 그러므로 지방자치단체가 선택적 판단을 통하여 신세원을 개발하기 위해서는 선택적 판단을 허용하는 공통세목이 확대되어야한다

(2) 세외수입⁾의 확충

 

재정자주성 및 자립성을 제고하기 위한 하나의 중요한 방안으로는 세외수입의 확충을 들 수 있다. 다양한 성격을 지니고 있는 세외수입을 개발･증대시키는 방법으로 세외수입의 대부분을 이루고 있는 사용료, 수수료의 효율 개선, 경영수익사업 발굴, 효율적 자금관리에 의한 이자수입의 확대, 공유재산의 비과세대상의 발굴 등 새로운 세외수입의 발굴이 이루어져야 할 것이다. 또한 새로운 세외수입의 발굴 등을 통하여 세외수입의 확충을 기할 필요성이 있으며, 경영수익사업의 구조조정 및 경영개선 등을 도모해 나가야 할 것이다.

(3) 법정외세⁾제도 도입을 통한 신세원 개발

지방자치단체의 발전을 위한 과세자주권 확보 및 자주재원의 확충을 위한 방안으로 자치단체의 신세원의 개발이 필요하다. 이를 위해서는 지방세법의 지방세 세목신설을 통하여 전 자치단체가 자주재원을 확충하는 방안도 고려될 수 있으나 이는 자치단체의 특성을 반영하는 것이 아니므로 자치단체별로 실정에 맞는 자체의 세목을 설정할 수 있는 제도적 장치로서 법정외세제도를 도입함으로서 실현될 수 있다.

2) 법 제도의 탄력성･관리 운용의 효율성 제고

(1) 일몰제의 확대 및 강화

부족한 투자재원을 확충하기 위한 경비절감 및 지출효율화를 위해서는 정부의 조직, 법률, 사업, 예산 등에 대하여 폐지 기한을 지정하고 주기적으로 평가하며, 재승인 절차를 통과하지 못할 경우 자동적 종결(automatic termination)이 이루어지도록 하는 제도인 일몰제를 각종 사무사업 및 조례나 규칙에 대해 강화할 필요성이 있다. 일몰제를 확대･강화하는 방법으로는 일몰 심사를 담당하는 심사기구의 설치가 필요하며, 일몰심사의 공정성과 수용성을 보장하기 위해서 독립적인 위원회를 구성하여 운영할 수 있도록 해야 한다.

(2) 기금 및 특별회계제도의 효율화

기금과 특별회계의 설치근거와 요건을 재정비하여 대상사업 범위를 명확히 한다. 특별회계와 기금이 모두 설치된 경우 특별회계 또는 기금으로 단일화, 기금과 기능적으로 유사한 특별회계가 있는 경우는 특별회계와 통합하고, 설치목적과 사업의 성격상 지방비의 부담이 큰 경우에는 특별회계로 통합하되 이미 자금형성이 이루어져 독자적 자금운용이 가능한 경우에는 기금으로 통합해야 할 것이다. 일정금액 이하의 특별회계 및 영세기금은 일반회계에 통합하고 각종 기금과 특별회계를 정비한 후에 발생하는 잔여 기금에 대해 “기금관리특별회계”를 설치하여 모두 흡수･통합 관리하고 이를 위하여 지자체별로 “통합관리기금운용위원회”를 구성한다.

3) 재정투명성･재정민주성 확립

(1) 예산편성에 대한 주민참여 활성화

지방자치단체의 건전한 재정운영과 재정운영의 투명성･민주성을 확립하기 위해서는 예산편성에 있어서 주민의 요구를 반영하는 새로운 시스템의 구축이 필요하다고 할 수 있다. 그 방법으로는 주민회의 및 공청회를 활용하여 지역사업계획, 정책수립을 위하여 매년 예산요구서 제출이전에 정기적으로 주민회의를 개최하는 방법이 있다. 또한 주민회의 및 공청회는 정기적 또는 일시적이므로 이를 보완하여 주민모니터제도 활용방법을 통해 주민참여의 적극적인 활동을 도모하고, 주민에게 수시로 의견을 들을 수 있도록 주민모니터제도를 활용하는 것도 하나의 방법이 될 수 있을 것이다.

(2) 재정진단시스템의 구축과 재정공개의 제도화

자치단체의 실정에 맞는 자체적인 재정운영평가지표 및 재정진단전산시스템의 개발을 통하여 예산편성 및 재정운영에 대한 투명성과 책임성을 강화해야 한다. 재정운영 결과가 전산처리 되어서 재정운영의 상태가 언제든지 공개될 수 있도록 해야 한다. 이는 지방자치단체의 재정운영상황을 면밀히 분석하여 재정운영의 문제요인을 밝혀내고 그 대책을 강구하여 지방재정 위기를 예방하고 수습하기 위한 제도적 장치로서도 매우 유용하다고 할 수 있다.