공직자 윤리 확보를 위한 정책방안

:공무원 행동강령을 중심으로

윤 태 범 (충남대, 교수)

Ⅰ. 서론

공무원의 윤리성과 책임성을 확보하고 부패를 방지하기 위한 다양한 방안들이 마련되어 활용되어 왔지만, 그렇게 만족스러운 결과를 경험한 예는 많지 않다. 특히 우리나라는 그 동안 주로 엄벌주의에 기초하는 강한 통제정책에 관심을 두었는데, 이것 조차 제대로 실행되지 못함으로서 만족스러움보다는 오히려 냉소주의와 불신만 키워왔던 것이 사실이다.

그런데 최근 들어 이와 같은 기존 경험과는 반대로 자율성과 도덕적 책임성을 보다 강조하는 윤리관리정책이 증대되고 있다. 이러한 변화는 비단 우리나라만이 아니라 주요 OECD 국가들에게서도 나타나고 있다는 점에서 하나의 경향으로 볼 수 있다. 물론 윤리관리 중심의 정책이 기존의 통제위주의 정책을 완전히 대신하는 것은 불가능하지만, 그 동안 간과하였던 부분에 주목하는 것이라는 점에서, 윤리성과 책임성의 확보라는 관점에서 보면 이제야 비로소 균형을 잡아가는 것이 아닌가 하는 판단을 할 수 있다.

사실 공직자의 도덕성이나 책임성에 대한 제대로 된 평가는 결과주의(consequentialism)와 의무론(deontology)의 균형있는 통합을 통하여 가능하다. 즉 공무원의 행위에 대한 평가는 결과주의적이며, 동기에 대한 평가는 의무론적인 것으로서, 양자는 모두 불완전한 상태이기 때문이다. 여기서 결과주의에 근거한 행위의 평가는 사후적인 것으로서 문제의 해결보다는 처벌에 중점을 두는 반면, 의무론에 입각한 동기에 대한 평가는 보다 도덕적 원칙을 강조한다. 물론 의무론이 정당화되기 위해서는 선을 목적으로 부도덕한 수단을 사용할 필요성이 없어야 하고, 선한 목적을 달성하기 위한 수단은 도덕적이라는 전제가 수용되어야 한다. 그러나 이와 같은 전제는 오히려 ‘사람’으로서의 공직자의 불완전성 때문에 용이하지 않다. 이 때문에 양자는 사실상 모두 불완전한 상태이다.

그런데 우리나라의 경우, 그 동안 공직자의 책임성과 도덕성을 확보하기 위한 정책들은 행위(결과) 중심으로 불완전하게 이루어져 왔다는 점에서, 균형론의 관점에서 의무론에 입각한 대응체계의 보완이 필요하다. 이 의무론에 입각한 대응방식의 하나가 바로 현재 제정중인 ‘공무원 행동강령’이다. 이것은 행위의 결과보다는 동기에 초점을 두고 있으며, 동기의 부도덕한 실현을 사전에 제어하는데 초점을 두고 있어서, 확실히 기존의 결과주의적 접근과는 차이를 보인다.

때문에 OECD(1996,1999,2000)가 각종 보고서를 통하여 윤리기반(ethics infra), 윤리관리(ethics management), 윤리강령(code of ethics)이라는 용어를 빈번히 사용하는 것은 우리에게 시사하는 바가 z다.

그 동안 우리나라의 국민들은 공무원의 책임성 확보와 관련하여 대개 강한 정책을 선호하였으며, 정부도 또한 강한 정책을 추구하였다. 그러나 그 결과는 그렇게 높게 평가할 만한 것이 못되었다. 물론 다른 국가들의 경험을 보면, 강한 제도를 통하여 부패를 방지하고 신뢰성을 확보한 국가가 없었던 것은 아니지만 그러한 사례는 생각보다 많지 않다. 오히려 많은 선진국들은 비강제적이고 자율적인 윤리적 방안을 통하여 부패를 억제하고 신뢰성을 확보하였다.

그러나 최근 들어와서 우리 정부도 윤리관리를 강조하고 있는 것은 매우 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 부패방지법에 그 제정의 근거가 마련되어 제정중인 ‘공무원 행동강령’은 윤리관리의 정착을 위한 중요한 기반이 될 것으로 판단된다. 이 논문에서는 공무원 행동강령을 중심으로 공직자의 윤리를 확보하기 위한 정책방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 공직자 윤리의 필요성

1. 정부 신뢰와 투명성 제고의 요구

최근 많은 국가들이 ‘신뢰적자(confidence deficit)’의 문제에 직면하고 있는데(OECD, 1998b), 이것은 정부 정당성, 정부조직, 나아가서 정책에 대한 불신까지 포함한다. 이러한 신뢰적자의 해소방안으로 윤리기반 혹은 이를 기초로 하는 윤리적 정부가 중요한 이슈로 부각되고 있다(OECD, 1998).

불신의 정부는 구조적으로 고비용의 저효율적인 정부로서, 막대한 거래비용과 기관손실(agency lost)을 유발하는 정부이다. 따라서 이와 같은 고비용과 저효율의 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다도 먼저 정부 신뢰성과 투명성을 확보하는 것이 필요하며, 이것은 또한 공직자와 정부의 윤리성 제고에 의하여 가능하다.

이와 같은 공직자의 윤리에 대한 강조는 OECD, 세계은행 등에서도 제기되고 있다. 특히 최근 전세계적 현상으로 나타났던 신공공관리 지향적 정부개혁도 한편에서는 윤리적 취약점을 지니고 있는 것으로서 지적되면서, 신공공관리주의적 개혁에 대한 윤리적 보완의 필요성이 제기되고 있다. 물론 신공공관리주의적 관리방식 자체가 직접적으로 윤리적 문제를 발생시킨다고 하기는 어렵다. 왜냐하면 신공공관리주의가 지향하는 중요한 가치의 하나는 바로 고객으로서 국민에 대한 인식과 책임있는 반응이기 때문이다. 따라서 신공공관리주의가 경제적 가치를 상대적으로 강조하고 있지만, 제대로만 실현된다면 윤리성도 확보할 수 있다. 다만 신공공관리주의가 지향하는 효율성, 책임성, 성과와 보상, 그리고 권한의 분산과 위임 등의 가치들이 제대로 실현되지 못할 경우¹⁾ 오히려 윤리적 문제를 야기할 수 있다. 예를 들어서 책임성과 성과, 보상의 가치가 제대로 실현되기 위해서는 공무원에게 충분한 권한을 부여하고, 이를 제대로 활용할 수 있는 여건을 조성한 후에야 성과에 대한 평가와 보상, 책임의 확보가 가능하다. 이와 같은 권한이 부여되지 않은 상태에서는 어느 공무원도 적극적인 (윤리적) 행위를 하지 않는다.

이와 같은 정부신뢰 제고와 공직자의 책임성 확보를 위한 방안으로서 최근 윤리관리나 행동강령의 중요성이 제기되고 있다. 특히 행동강령은 그 동안 폐쇄적이었던 공직사회의 문호를 투명하게 개방하며, 공직자의 행동이나 의사결정과정이 외부에 그대로 드러나고, 국민들이 기대하는 바와 어긋나지 않게 행동하도록 유인하는 장치의 역할을 수행하는 것으로 평가되고 있다. 과거의 부패문제 해결이 주로 강제와 처벌이라는 수단에 의존하였다면, 앞으로는 자율성과 윤리성에 기반하는 전략이 강조되는데, 이러한 전략이 행동강령과 같은 윤리적 수단을 통하여 어느 정도 가능할 것으로 평가되고 있다.

2. 공직 구조의 특성 : 법적 책임성 부과의 어려움

공무원은 공직에 있으면서 자신의 위상에 대한 갈등을 경험하게 된다. 즉 한편에서는 공무원의 신분이기는 하지만, 또 한편에서는 다른 사람들과 같이 사회를 구성하는 사인이기 때문이다. 그런데 문제는 사인의 신분에서는 자신만을 대표하면 되지만, 공무원의 신분일 경우에는 자신이 아닌 다른 사람(집단)을 대표 혹은 대리해야 한다. 그런데 공무원으로서 직무를 수행함에 있어서, 자신의 이익과 사회의 이익이 충돌할 경우, 공무원은 자신의 이익에 앞서서 사회의 이익을 충족시켜야 한다. 공리주의적 관점이 대표적인 것이기는 하지만, 공무원은 자신에게 공무처리에 대한 권한을 위임한 사회를 위한 선택을 하게 된다. 설사 사인으로서의 개인의 가치관이나 윤리관에서는 수용할 수 없는 결정일지라도, 대표성을 지닌 공무원 입장에서는 수용할 수밖에 없는 수많은 결정에 직면한다. 예를 들어서, 오갈데 없는 병약자가 살고 있는 무허가 주택을 철거해야 하는 구청 공무원, 가난한 노점상을 단속해야 하는 시청 공무원, 진료비를 낼 처지가 못되는 환자를 거부하는 시립병원, 지하도에서 잠을 자는 노숙자를 몰아내는 경비원, 고위직의 신속한 통행을 위하여 교통신호를 인위적으로 통제하는 거리의 교통경찰, 부실기업에 대한 정부의 재정지원, 나쁜 경제여건을 좋다고 말하는 고위 경제관료 등 실로 다양하다.

물론 이러한 예들에 관련된 공무원들은 모두 자신들을 위한 행위를 한 것이 아님에도 불구하고, 이러한 행위에 대하여 또한 많은 사람들은 너무 한다는 감정적인 반응에서부터 더 나은 대안을 고려하지 못했다는 논리적인 비판에 이르기까지 다양한 비판을 한다. 이러한 비판에 대해서 공무원들은 자신들도 만일 공무원의 신분이 아니었다면 이와 같은 행위를 하지 않았을 것이며, 더 나아가서 반대를 하였을 것이라고 항변한다. 이들은 “공무원이기 때문에” 어쩔 수 없이 이러한 행위를 하게 되는 것이며, 비록 부도덕한 행위로 보일지라도 공무원의 신분으로서 “어쩔 수 없다”는 변명을 한다. 즉 “행위의 부도덕성을 결과가 변명해 준다(When the act accuses, the results execues)”는 명제를 채택한다(Thompson,1987:12). 비록 부도덕한 의사결정이라도 공리주의적 관점에서 다수의 이익을 위한 것이라면 책임이 면제되어야 한다는 입장으로서, 공무원은 ‘선’의 목적을 위하여 ‘악’의 수단을 선택할 수밖에 없으며, 이는 공무원이 공직 취임 이전에는 깨끗하였을 손을 자신의 의도와는 상관없이 더럽힐 수밖에 없게 된다는 것이다. 즉 공무원이기에 어쩔 수 없이 ‘더러운 손(dirty hands)’을 지닐 수밖에 없다는 것이다(Thompson,1987:11-39 ; Walzer, 1973:161). 이러한 변명이 수용된다면 도덕적 비판은 물론 법적으로 문책하는 것도 어려워진다²⁾.

결국 공무원은 항상 더러운 손의 가능성 문제(즉 더러워질 손의 문제)에 직면해 있다. 더러운 손의 문제를 피하기가 용이하지 않으며, 만일 이를 회피하고자 할 경우 오히려 무능력하거나 혹은 공무원의 자질이 없는 사람으로 낙인되기도 한다. 물론 이러한 더러운 손의 문제는 직업공무원 뿐만 아니라, 선거라는 민주적 방법을 통하여 임명된 공직자(특히 선출직 공직자의 경우)의 경우에도 나타난다. 즉 민주적 임명이 의미하는 것은 바로 ‘대표성’이라는 점에서 이를 위해 활동하도록 요구된다. 이 때문에 민주주의하에서도 공직자는 더러운 손을 가질 가능성이 높다³⁾.

그런데 이와 같은 책임부과의 어려움은 공직 자체의 특성만이 아니라 공직구조의 특성에서 비롯되기도 한다. 즉 일반적인 공직구조의 형태인 계층제(hierarchy)적 특성으로 인하여 책임을 특정 공무원에게 귀속시키고, 이를 토대로 도덕적 혹은 법적 책임을 부과하는 것이 어렵다(윤태범,2001:29-36).

일반적인 행정구조는 계층제적 형태를 취하고 있는데, 이 계층제적 구조를 통하여 직무, 권한, 의사결정, 사람 등이 분산되어 있다. 계층제는 상부의 권한이 하부로 체계적으로 위임됨으로서 행정행위가 이루어지는 위임체계이다. 따라서 공무원 개인 수준에서 독립적으로 이루어지는 행위도 있지만, 사실상 대부분의 행정업무는 이러한 위임체계에 따라서 상호 연관되어 있기 때문에(윤태범,2001:5), 특정 공무원 개인 수준에서 최종적으로 이루어지는 행위라 하더라도 실질적으로는  계층제상의 다수의 공무원이 관련되어 있는 “집합적 행위”라고 볼 수 있다. 즉 (앞서 언급한 더러운) 여러 손의 문제가 된다(Thompson,1987:40).

행정부내에서의 정책수립에 많은 공직자들이 다양한 방식으로 관여하는 ‘여러 손의 문제(the problem of many hands)’는 정책의 결과에 대한 책임을 져야 할 공직자가 누구인지 명확히 가려내기 어렵게 한다. 국민들은 공직자들에게 책임이 있다고 생각하지만, 실제로 법적 혹은 도덕적 책임을 감수하는 경우는 매우 드물다. 이것은 공직자들이 문제에 대한 책임을 회피한 결과이기도 하지만, 한편에서는 실제로 공직자 자신이 과연 문제에 대한 책임을 지는 것이 맞는지에 대한 판단의 기준이 없기 때문에 그렇기도 할 것이다.⁴⁾

이와 같은 여러 손의 문제는 우리나라 행정에서 빈번히 목격된다. 우리는 사회 전반적으로 집단의식이 폭넓게 존재하고 있으며, 행정조직과 같은 공식적인 조직내에서도 한 식구라는 집단의식이 존재하고 있다. 구성원간의 관계도 직무상의 공식적 관계보다는 전인격적 관계가 지배를 하고 있다. 이것은 인간관계에서만 나타나는 것이 아니라, 업무배분에서도 그대로 나타난다. 즉 공무원 개인별로 공식적인 업무분장이 되어 있지만, 업무가 실제로 수행되는 과정에서 계층제상에서 수평적 혹은 수직적으로 명확한 구분이 안되어 있는 경우가 많으며, 때문에 복수의 공직자가 경계가 모호한 업무를 공동으로 수행함으로서 특정문제에 대한 권한과 책임의 개인에 대한 귀착이 어려워진다. 공식적으로 배분된 권한과 책임의 불일치인 것이다.

3. 공공부문 부패의 특성과 부패방지 정책의 문제점 보완

공공부문의 부패가 지니고 있는 특성과 기존 부패방지 정책의 문제점도 윤리관리의 필요성을 제기한다. 먼저 공공부문 부패의 특성을 정리하면 다음과 같다.

․권력작용의 산물 : 즉 공적 권력이나 권위에 근거하여 발생하는 구조적 특성을 지님. 따라서 공적권력이 적절히 통제되지 않는 한 부패가능성은 상존함.

․호혜성 : 일방적인 경우도 있지만, 대개의 경우 상호 호혜적임. 뇌물과 특혜의 수수를 바탕으로 하므로, 특혜의 제공을 차단하는 것이 가장 필수적임.

․은폐성 : 특수한 관계나 폐쇄적 관계에서 발생하기에 외부에 노출되지 않음. 이로 인하여 부패는 잘 드러나지 않으며 감추어짐. 규모가 큰 부패사건의 경우에는 종종 “의혹”의 상태로 남아있음.

․자기유지적 성향 : 외부에 의한 통제가 이루어지지 않는 한 부패는 확대지향적임. 즉 부패행위의 결과는 개입 당사자에게 특혜(rent)를 제공하는 것으로서, 이것이 통제되지 않는 한 부패의 악순환 고리는 지속적으로 확장됨.

․영향의 익명성 : 부패로 인한 부정적 영향은 직접적이기보다는 간접적이고 익명적임. 본인이 피해를 직접적으로 보지 않는 한 사실상 관심을 갖지 않음. 관심을 갖는 경우에도 사건 발생 당시에 일시적으로 이루어짐.

이와 같은 특성을 지니고 있는 부패문제에 대해서, 그 동안 효과적인 방지책이 실행되지 못하였다. 즉 부패방지 정책이 효과를 발휘하지 못한 이유도 윤리관리의 필요성을 제기한다. 그 이유를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 장기적인 처방이 필요한데 단기적인 처방을 하여 실패하는 경우이다. 만성적인 질환과 마찬가지로, 부패의 원인이 뿌리깊으면 깊을수록 이에 대한 처방도 오래 걸린다. 만일 즉효를 기대하여 단기적인 처방을 하는 경우 강한 약을 사용하는 처방을 한다. 이 경우 일시적인 효과는 있지만 오히려 본체(조직)의 중요한 기능을 손상시키며, 후속조치가 지소적으로 이루어지지 않아서 결국 내성만 강하게 한다. 따라서 부패의 원인이 문화성을 지니고 있거나, 뿌리깊게 관행화되어 있는 경우에는 약하지만 장기적 처방이 필요하다. 그렇다고 무조건 지속적인 처방만을 하는 것은 처방 자체에 대하여 무감각하게 만드는 부작용도 있다.

둘째, 근원적인 처방이 필요한데 외상에 대한 처방만 하여 실패하는 경우이다. 부패행위로 적발된 사람에 대한 처벌도 중요하지만, 부패하게 된 근본적인 원인을 살펴야 한다. 즉 부패의 원인은 관행, 부서 특성, 개인적 특성 등 다양하기 때문이다. 그러나 외상에만 주목하여 대응할 경우, 문제를 일시적으로 봉하거나 복지부동만 양산하게 된다. 물론 근원적인 처방은 장기적이고 치밀한 접근과 분석을 요구한다는 점에서 전략 선택상 용이한 것은 아니다.

셋째, 사람(특히 최고관리자나 핵심 의사결정자)에 대한 처방이 필요한데, 제도나 환경에 대한 처방만 하는 경우이다. 아무리 제도와 법을 만들고 바꾸어도, 이에 관련된 사람(예를 들어서 이 사람이 중요 자리에 있으면서 긍정적인 기여를 하기 어려울 경우)이 (인식과 가치관, 태도의 변화없이) 그대로 있을 경우 법과 제도의 성공 가능성은 낮다. 따라서 부정적 가치관이나 태도 등을 지니고 있는 사람에 대한 직접적인 처방도 필요하다. 최고관리자나 중요 의사결정자의 가치관과 의지는 법․제도만큼 중요성과 상징성을 지니고 있기 때문이다. 물론 사람 중심과 제도 중심의 전략은 서로 모순되는 측면이 있기 때문에 무엇을 선택할 것인가는 조직 관리자의 전략적 선택에 의하여 이루어진다.

넷째, 정신과 가치관에 대한 처방이 필요한데 처벌중심으로만 대응하는 경우이다. 부패가 발생하는 원인이나 처방에 있어서 윤리적 정신이나 가치관을 중심으로 처방하는 것도 필요하다. 이것은 처벌과 비교하여 순응지향적인 전략이다. 즉 부정적인 사회화 과정에 의하여 공직관이 잘못 되어있을 경우, 법과 처벌 보다는 정신(윤리)을 중심으로 하는 처방이 필요하다. 특히 부패방지의 내면화라는 측면에서 어느 방안보다 우선시된다. 이러한 정신과 가치관 개선을 지향하는 처방은 장기적이고 체계적으로 추진되어야 한다. 여기서 이러한 장기적, 지속적 처방을 가능케 하는 것 또한 법․제도적 수단이라는 점에서, 결국 법․제도와 윤리적 정신, 가치관은 유리될 수 없다.

Ⅲ. 윤리적 공무원의 확보와 공무원 행동강령⁵⁾

1. 윤리적 정부와 윤리적 공무원

일반적으로 윤리는 매우 규범적이고 추상적인 것으로 인식되고 있지만, 그 어원을 보면 반드시 그런 것은 아니다. 아마도 윤리적 차원이 지니고 있는 상대성에 기인하기 때문일 것이다. 윤리(ethics)의 다양한 어원의 하나인 ‘ethos’는 특정한 지역의 풍토, 관습, 문화, 정서 등을 의미하는 바, 특정 시기에 특정 사람들의 의식과 행태를 결정하는 것으로서 추상적인 것이라기 보다는 매우 구체적인 것이라고 할 수 있다. 이러한 윤리를 셀즈닉(1992:345)은 ‘두터운 제도화(thick insitutionalization)’라는 용어로서 설명하고 있다. 여기서 ‘두터운 제도화’는 공식구조를 넘어서는 것으로서, 공식적 설계(공식구조)와 비공식적적 구조(유기체적 구조)의 결합체라고 하였다. 물론 여기서 제도는 법령만이 아니라 사회적 생활의 한 부분의 결과로서 성립된다. 셀즈닉에 따르면, 우리가 제도를 설계하는 가장 중요한 이유는 이 속에 ‘도덕적 능력’을 집어넣을 수 있기 때문이며, 이것이 바로 조직의 책임성을 확보하는 열쇄라는 것이다⁶⁾. 이와 같이 공직자의 윤리는 추상적이고 가치내재적인 수준에만 머무는 것이 아니라, 비록 지역성과 시간이라는 물리적 제약이 있기는 하지만 실체로서 충분히 인식 가능하며, 현실 지향적인 개념이라고 할 수 있다.

이러한 점에서 윤리성을 지향 혹은 함유하고 있는 공직자, 즉 윤리적 공직자도 추상적인 존재라기 보다는 얼마든지 구체적인 실체로서 정의되고 확인가능한 존재이다. 윤리적 공무원은 윤리적 의식과 행동을 실천하는 공무원으로서, 신뢰받고 투명한 정부의 구축을 위한 가장 핵심적인 구성요소라고 할 수 있다. 다만 여기서의 윤리적 공무원은 주어진 윤리관련 법과 규범만 준수하는 소극적인 윤리적 공무원이 아니라, 윤리의식에 근거하는 적극적인 행동과 더불어 윤리제고를 위한 시정활동을 적극적으로 하는 능동적인 공무원이어야 할 것이다.

이와 같은 윤리적 공무원이 적극적으로 활동하는 신뢰받고 투명한 정부, 즉 윤리기반(ethics infra)를 갖춘 정부(OECD,1996)를 윤리적 정부라고 할 수 있다. 즉 윤리적 정부는 ‘공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하고, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부’로서, 사익을 위하여 공적 비용을 지출하지 않는 정부(Zimmerman,1994:13)라고 할 수 있다. 따라서 윤리적 정부하에서는 부패에의 유인과 기회가 줄어들고, 반대로 탐지의 가능성은 증가하게 된다⁷⁾. 윤리적 정부는 다음과 같은 특징을 지니고 있다.

<표 1> 윤리적 정부와 비윤리적 정부의 비교

윤리적 정부	비윤리적 정부
․행정정보의 적극적 공개 ․행정체제의 안정성 ․정부접근에 대한 저렴한 비용 ․정부-시민의 원활한 상호작용 ․기준의 명료성 ․법적 원칙 준수	․행정정보의 비공개 ․행정체제의 불안정성 ․정부접근에 대한 비싼 비용 ․정부의 일방성 ․기준의 불명료성 ․법적 원칙의 부재

첫째, 윤리적 정부는 속이 투명하게 들여다보이는 “투명한 정부”이다. 윤리적 정부하에서의 행정부는 더 이상 속이 들여다 보이지 않는 검은 상자(black box)가 아니다. 윤리적 정부는 투명한 정부이어야 한다. 그리고 윤리적 정부로 들어갈 수 있는 문은 항상 열려 있어야 하며, 그 문에 들어가서 그 속을 알고자 하는 사람에게는 권력이나 신분을 불문하고 누구나 다 입장을 허용할 수 있어야 한다. 그리고 그 문은 원하는 사람이 아무런 어려움 없이 저렴한 비용으로 접근하여 유용한 정보를 얻을 수 있도록 친절하게 도와줄 수 있어야 한다.

둘째, 윤리적 정부하에서 공직은 어느 직업보다 가치있는 것으로 인식된다. 즉 마지못해서 혹은 다른 할 일이 없어서 하는 보잘것없는 직업이 아니라, 그 어느 직업보다도 가치있는 직업으로서 평가된다. 따라서 공직은 직업을 구하고자 하는 사람에게 최고의 선망이 되는 직업이며, 가장 보람있는 역할을 수행하는 직업으로서 평가된다. 따라서 이와 같은 가치있는 공직은 말로서 되는 것은 아니며, 이를 뒷받침할 수 있는 각종 장치와 방법들이 후원되어야 한다. 그리고 이러한 가치부여는 공직사회 스스로에 의해서도 부여할 수 있지만, 궁극적으로는 시민사회가 가장 가치 있고 신뢰할 만한 것으로 인식할 수 있도록 하여야 한다.

셋째, 윤리적 정부는 “신뢰”를 기반으로 하는 정부이다. 그러나 다른 나라의 경우를 보아도, 정부가 한 국가에서 가장 높은 신뢰를 차지하는 경우가 전혀 없다는 점에서 한계는 지니고 있다. 다만 신뢰성을 부단히 추구하는 과정에서 그리고 보다 많은 성공적 사례의 축적을 통하여 지속적으로 신뢰를 증가시킬 수밖에 없다. 몇 가지의 제도와 몇 가지의 성공사례로 한 정부가 가장 신뢰있는 조직으로 바뀔 수는 없기 때문이다. 지속적인 실패와 성공, 그리고 실망 속에서도 정부가 국민의 신뢰를 얻기 위하여 지속적으로 노력하고 있음을 인정받을 수 있을 때 윤리적 정부는 구현된다고 할 수 있다.

넷째, 윤리적 정부는 인권을 강조하는 정부라고 할 수 있다. 즉 각 개인의 기본적 권리를 보장하는 정부로서, 국가의 운영이 적절한 법과 제도에 의하여 이루어지는 정부로서, 권력 등이 결코 기본적인 인권 보다 앞서지 않는 정부가 바로 윤리적 정부라고 할 수 있다.  부패는 바로 기본적인 인권을 유린하는 일종의 폭력일 수 밖에 없기 때문이다. 즉 부패는 비폭력의 가면으로 변장하고 있는 또 다른 형태의 폭력이라는 점에서, 그리고 부패를 방지하는 것은 곧 유린된 인권을 보호하는 것이라는 점에서, 윤리적 정부는 곧 인권보호적 정부라고 할 수 있다.

<표 2> 국제조직의 윤리관리(반부패) 전략의 원칙

OECD, PUMA1)	Transparency International2)	World Bank3)	A Global Forum on Fighting Corruption4)
․윤리 기준의 명확성 ․윤리 기준의 법제화 ․윤리 기준의 실제적   적용 ․공무원 부정행위에 대한 책임과 권리의 인식 ․윤리에 대한 정치적  지지와 헌신 ․의사결정 과정의 투명성과 개방성 ․공공부문과 민간부문간 상호작용의 명확한 가이드라인 ․최고관리자의 지지와 옹호 ․윤리 친화적인 관리정책, 절차, 운영 ․행정환경 개선과 체계적 인적자원관리 ․충분한 책임성 메카니즘 존재 ․적절한 절차와 제재	․World Ban, EU, UN, WTO 역할 강화 ․자금 지원과 국가 성실 시스템의 연계 ․국제조달 투명성 확보 ․정부 자율성, 성실성, 사법체제의 비정치화 ․옴부즈만 활용 ․정부,NGO,시민사회의  협력과 감사활동 ․정부 규제, 독점완화 ․공직사회 개혁-환경개선, 적절한 보수 ․재정관리 체제의 강화, 예산관리의 투명화 ․반부패 관련법의 효과성 제고 ․뇌물 공여자 자격제한 ․정치개혁 ․전문가 행동강령 제정 및 준수 ․언론의 자유 ․학교, 종교의 역할 ․행동강령 제정, 평가 ․공공 만족도의 주기적 조사와 활용	․제도개혁   -고객