경남도청공무원노동조합

I. 서 론
 
  지방자치는 지방의회와 함께 시작한다. 그렇기 때문에 지방의회는 지방자치와 민주주의의 꽃이라고 말하는데 우리나라도 우여곡절을 겪고 있지만 지방의회가 제자리를 찾아가려는 노력을 부단히 하고 있고, 그리고 그 성과도 어느 정도 달성되고 있는 것으로 평가받고 있다. 특히, 우리나라와 같이 중앙집권의 역사가 긴 국가에서는 지방정부의 한 축인 지방의회는 민주주의의 훈련장으로서, 분권의 중심 축으로서의 역할 등 민주주의 발전의 축으로 논의의 대상이 되고 있다.

 
  그러나 이러한 긍정적인 평가와 높은 기대에도 불구하고 지방의회에 대한 전반적인 평가는 높지 않은 편이다. 심지어 지방의회에 대하여 냉소적 반응을 보이고 있는 국민과 언론들이 존재하고 있는 것이 사실이다. 이렇게 지방의회가 주민들의 기대에 못 미치는 원인은 무엇인가? 이에 대한 분석은 매우 다양하다. 지방의회가 본연의 의무와 역할을 다할 수 있도록 제도적으로 전혀 보장을 못하고 있다는 지적에서부터, 지방의원들의 수준 낮은 형태와 비전문성, 집행부의 독주 등이 지방의회의 활성화를 저해하는 요인으로 지적된다.
  이와 같은 관점에서 본 연구는 기존 문헌을 가지고 지방의회가 지역발전을 위한 역할을 제시하고자 한다.
 
II. 지방의회의 기능
 
  지방의회는 크게 주민대표기관으로서의 기능과 의결기관으로서의 기능과 집행기관 견제 ·감시기관으로서의 기능을 가지고 있다. 이를 자세히 살펴보면 아래와 같다.

 1. 주민대표기관으로서의 기능
 
  지방의회의 의원은 주민이 선출한 의원으로 구성되며, 자치단체의 중요의사를 심의·결정하는 주민대표기능으로서의 기능을 가진다. 그것은 지방의회는 주민들이 직접 선출해서 그 지역의 중요의사를 심의 결정하는 것으로서 민의의 전달 및 주민의 직접 참정의 기회를 확대 · 강화하게 되고, 이를 통하여 주민대표기관으로서의 역할과 기능을 수행하게 되는 것이다. 따라서 주민이 제기한 청원을 지방의회가 얼마나 많이 접수하여 어떻게 처리하였는가 하는 것은, 지방의회가 주민의 의사를 성실히 수렴하였는가를 나타내 준다는 의미에서 주민대표기능의 수행정도를 측정할 수 있는 중요한 척도가 된다.

 
  또한 지방의회와 지방의원은 공식적 · 비공식적으로 지역주민과 빈번히 접촉할 수 있는 제도적 장치를 마련하고 이를 적극적으로 활용하여야 주민대표로서의 역할을 다할 수 있게 되는 것이다.

 
  1991년 부활된 이후 각 광역의회는 다양한 방법을 활용하여 지역주민들의 의견을 수렴하고 의회의 활동을 홍보하고 있다. 특히 명칭은 약간씩 차이가 있으나 민원청취회, 감담회, 공청회, 의회보고서, 각종 세미나 등을 개최하여 적극적으로 민의를 수렴하는 주민대표로서의 역할과 기능을 수행하고자 하였다.

 2. 의결기관으로서의 기능
 
  지방의회의 의결사항 중 가장 중요한 것은 자치법규인 조례를 제정하는 것인데, 조례안을 지방의회에 제출하는 권한은 지방의회와 지방자치 단체장에게 주어져 있다.

 
  전반적인 조례안 발의 상황을 살펴보면, 4대 광역의회에서는 총 5,062건의 조례안이 발의 되었고, 연평균으로는 1,266건 정도가 발의되었다. 5대 광역의회에서는 총 3,681건, 그리고 연평균으로는 1,210건 정도가 발의되어 4대 광역의회 보다 약간 발의수가 감소하였는데, 이것은 4대 광역의회에서 30년만에 부활된 지방자치에 부응하는 여러 제도와 법규를 정비하여 조례로 제정하였기 때문인 것으로 판단된다.

 
  조례의 제정과 함께 지방의회의 가장 핵심적인 의결사항은 예산의 심의와 의결이다. 지방자치단체의 1년간의 재정활동방향과 그 내용을 결정하는 예산의 심의는 투자의 경제적 효율성, 사업의 파급효과, 주민숙원사항 등을 포함한 종합적인 심사가 이루어져야 하며, 이를 위해서는 충분한 예산심의기간이 확보되어야 한다.

 3. 집행기관 견제 · 감시기관으로서의 기능
 
  의회의 의결기능을 수행하기 위한 핵심적 권한인 예산안 심의·의결권은 동시에 강력한 행정통제의 수단이 되기도 한다. 예산심위과정에서 지방의회는 집행기관 활동의 전반, 즉 총체적인 지방행정과정을 비판하고 시정을 요구할 수 있으며, 주민의 부담을 경감하기 위하여 집행기관이 제출한 예산안 중 불요불급한 경비를 삭감하는 등 집행기관을 효율적으로 견제·감시할 수 있다.

 
  광역의회가 예산안의 내용을 수정하는 정도가 클수록 의회의 집행기관에 대한 영향력의 정도가 강하다고 할 수 있고, 견제 감시기능을 적절히 수행하는 것으로 볼 수 있는데, 4대 광역의회에서는 부산광역시, 대구광역시, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도의회가 매년 예산안을 다소나마 수정의결하여 집행기관의 재정권을 견제하고 있는 것을 알 수 있다. 반면에 광주광역시, 경기도, 충청북도는 전혀 예산안이 수정되지 않고 집행기관이 제출한 예산안 총액이 그대로 의회를 통과하여 대조적인 모습을 보여주고 있다. 예산안이 수정된 비율은 부산광역시의 1994 회계연도 예산안이 13.63% 삭감되어 가장 컸고, 다음이 경상남도의 1995 회계연도 예산안으로 8.04% 삭감되었다. 이외의 경우는 거의 1%도 되지 않는 수정비율을 보여주고 있어 예산안 수정을 통한 실질적 집행기관의 견제기능 수행은 매우 미약하였다.
 
III. 지방자치의 변화와 지방의회의 역할

 
  지방자치제도 그 역사를 더해 가면서 많은 변화를 겪고 있다. 그 중에서 최근 급속하게 진행되고 있는 지방분권화는 지방자치제의 획기적이고 비약적인 발전을 도모할 수 있다는 점에서 상당히 고무적이라고 할 수 있다. 따라서 여기에서는 지방자치제의 변화 중에서도 지방분권화에 초점을 맞추어 논의하고자 한다.

1. 지방분권화의 진행
 
  지금까지 우리의 행정체계는 중앙집권적이었다. 하지만 이러한 체계는 어디까지나 경제 사회의 규모가 작고 민권의식이 낮을 때의 일이다. 오늘날과 같은 시대에 있어서는 오히려 집권의 논리보다는 분권의 논리가 또 통제와 규제의 논리보다는 자율과 경쟁의 논리가 강조된다.

 
  따라서 분권을 통한 지방자치단체간의 자율적인 경쟁과 불필요한 규제완화는 지방과 민간부분의 창의성과 생산적 자재력을 효과적으로 상승시켜 결국에는 국가 경쟁력을 강화시킬 수 있다.

 
  그리고, 최근에 강조되고 있는 세계화 추세는 국경체제의 약화를 가져와 국가의 역할을 축소하였으며 지방이나 지역의 정책 및 행정주체로서의 지방자치단체의 역할을 강조하고 있다. 이제 지방분권화는 세계적인 추세이다. 이웃 일본의 경우 1995년 분권화 추진법을 제정하고, 분권화 추진위원회를 중심으로 "기관위임사무의 폐지"를 골자로 하는 파격적인 분권화를 추진하고 있으며 오랫동안 유지되어 왔던 일극중심체제를 벗어나 지역사회와 지방자치단체의 역할과 자기 책임성을 강조하는 근본적인 개혁을 시도하고 있다.

 
  우리나라의 경우에도 지방의회의 재출범 이후 지속적인 분권화가 추진되어 왔으나 우리의 분권화는 아직도 초보적인 단계를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 즉 사무와 권한이 여전히 중앙정부에 집중되어 있고 지방이양의 속도도 느려, 지방자치단체는 지방자치라는 이름에 상응하는 정도의 자치권을 누리지 못하고 있다.(지방이양 명분으로 이양된 사무도 실질적인 권한은 없고, 인적 재정적인 뒷받침도 없이 이양하는가 하면, 귀찮고, 시끄럽고, 복잡하며, 실속없는 사무만 이양하여 자치단체의 어려움을 가중시키고 있음)

 
  다행히 지난 98년 12월 국회를 통과한 "중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률"에 의하면 중앙과 지방자치단체간의 권한 배분에 있어 비록 제한적이기는 하나 "지방자치단체 우선의 원칙"과 "기초자치단체 우선의 원칙"을 내세우고 있어, 지방분권화 작업은 빠르게 진행되고 있다.

2. 지방분권화와 지방의회의 역할
 
  지방분권화가 진행된다는 것은 지방정부의 권한이 증가하고, 지방정부가 담당해야 할 사무가 많아진다는 것을 뜻한다. 따라서 지방분권은 지역사회의 다양한 특수성을 존중하고 지역주민의 적극적인 참여를 전제로 하여 정치와 행정이 실현되는 체제를 지향한다. 이러한 분권체제가 정착되면 중앙정부와 지방정부의 관계가 상하관계보다는 대응·상호협력 관계로 발전하게 된다.

 
  이러한 의미에서 볼 때 지방분권화는 지방정부의 조례제정권과 과세자주권이 신장된 것을 의미하며 이러한 상황하에서 책임있는 지방정부의 실체는 지방의회가 된다. 즉 지방의회는 지역주민의 대표기관이며 지방정부의 최종정책결정 기관으로써의 중요성은 매우 높아지고 권한이 확대된다.

 
  이처럼 지방의회의 위상이 변화하는 만큼, 보다 적극적인 역할을 수행하기 위한 부단한 노력이 요구된다. 우선적으로 지방의회의 전통적인 기능인 대표기능과 정책 및 입법기능, 그리고 집행기관에 대한 통제기능을 보다 합리적이고 효과적으로 수행해야 한다. 그밖에 지방의회는 올바른 분권적 질서를 확립하기 위해 중앙과 지방간의 관계개선에 중추적인 역할을 담당하기 위한 노력을 기울여야 한다.

3. 분권화에 따른 지방의회의 향후과제
 
  지방분권화가 가속화되고, 지방정부의 권한과 책임이 향상되면서 지방의회의 권한과 위상, 역할도 높아지고 있다. 이러한 시점에서 우리의 지방의회가 시대적 변화에 탄력적으로 대응하고 그 역할을 충실히 수행하기 위해서는 보완해야 할 점이 많다.

 
  지역주민의 다양한 의견과 지역사회의 이해관계를 제대로 파악하여 이를 정책에 반영해야 하지만 지방의회가 소선거구제를 채택하고 있는 관계로 선거구 단위의 부분적인 이익이 지역사회 전체의 이익에 앞서 반영되는 양상을 보이고 있다.

 
  집행기관에 대한 감사와 조사활동의 경우 매년 행정사무감사 기간동안 방대한 양의 자료를 요구하고, 피감기관의 수가 늘어나는 등 의욕을 보이고는 있지만 실질적인 성과는 그다지 크지 않다. 즉 감사를 통해 적발되는 사안의 내용이 비교적 경미하고, 행정사무 조사권의 경우에는 발동되는 경우가 많지 않다. 그리고 지방행정개혁을 선도하고 지원하는 등의 적극적인 형태의 통제행위도 찾아보기 어렵다.

 
  지방의회가 그동안 제한된 사무와 권한 등으로 활동할 수 있는 영역이 그다지 넓지 않았던 관계로 의회 고유의 권한 행사에 있어서도 소극적일 수 밖에 없었다. 그리고, 지방의원의 처우에 관한 것은 물론 회의의 종류와 회의 일수, 위원회의 설치와 운영, 보좌기구의 설치 및 운영, 사무기구의 설치 및 운영 등 지방의회의 운영상의 크고 작은 중요한 사안들이 거의 중앙정부에 의해 규율되고 있다.

 
  하지만 점진적으로 추진되고 있는 분권화로 지방의회의 권한과 위상은 커지고 있지만 이에 따른 올바른 역할 수행을 해낼 수 있는 체제를 만들지 않으면 분권화는 소기의 목적을 달성하기가 어렵게 된다.

 
  따라서 지방의회에서는 지금까지의 의회운영상이나 의회의 고유권한, 그리고 선진지방의회의 건설을 위한 노력을 계속해야 하며 지역주민들은 변화하는 지방자치제도와 지방의회의 중요성에 대해 올바르게 인식하고 학계에서는 분권적 질서의 정착과 의회제도의 발전에 대한 구체적이고도 진지한 연구와 토론이 있어야 할 것이다.

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